Met de verkiezingen in aantocht breng ik het onderwerp "gedwongen arbeid in de Participatiewet ("re-integratie" en "tegenprestaties") nog eens onder de aandacht. De verkiezingsthema's gaan vooral over corona, het onderwerp gedwongen arbeid is sinds de evaluatie van de Participatiewet in december 2019 helemaal naar de achtergrond geschoven. Gedwongen arbeid onder het mom van "re-integratie" kan dus in alle stilte blijven bestaan. Een klassiek voorbeeld van perspectiefloze arbeid is het geval waarin een wegbezuinigde straatveger zijn voormalige dienstbetrekking onbetaald, met 400 Euro per maand verlies op de koop toe, moest uitoefenen om zogenaamd "arbeidsritme op te doen binnen een re-integratietraject" ("Werkloze straatveger moet voor uitkering straat vegen", AD, 12 juni 2013).
Participatiewet en gedwongen arbeid: de formele basis
Uitkeringsgerechtigden kunnen op grond van de Participatiewet worden gedwongen om deel te nemen aan een participatietraject (art. 9 lid 1 onder b Participatiewet); ook kunnen additionele onbetaalde werkzaamheden worden opgelegd (art. 10a lid 1 Participatiewet). De sanctie die kan worden opgelegd, is het intrekken van de uitkering (dit wordt wel "vermindering van het recht op de uitkering genoemd", art. 18 leden 4 en 5 Participatiewet). Het re-integratietraject moet worden afgestemd op de mogelijkheden en omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde (art. 18 lid 1 Participatiewet), om te voldoen aan het vereiste maatwerk.
Verbod op gedwongen/verplichte arbeid en de verplichting van overheidsinstanties tot het bieden van perspectief
Negatief geformuleerd is het verbod op verplichte arbeid in art. 4 lid 2 EVRM en art. 8 lid 3 onder a IVBPR. Overheden hebben daarnaast positieve verplichtingen ten aanzien van de verwezenlijking van de vrije arbeidskeuze door burgers (art. 6 leden 1 en 2 IVESCR). De overheid is verplicht tot het zorgen voor en bevorderen van een doelmatige re-integratie (art. 1 lid 4 Deel II Europees Sociaal Handvest, ESH). Het Europees Comité inzake de Sociale Rechten (ECSR) heeft in 2006 geoordeeld dat de re-integratie gericht dient te zijn op het verschaffen van betaalde arbeid op de lange termijn (Conclusions XVIII-1, p. 564).
Onlosmakelijk verbonden met het verbod op verplichte arbeid, de negatieve verplichting van de overheid, is dus het zicht van de betrokkene op betaalde arbeid, de positieve verplichting van de overheid.
Wanneer is sprake van gedwongen arbeid?
Re-integratietrajecten kunnen strijd met het verbod van dwangarbeid (art. 4 lid 2 EVRM) faciliteren. Of sprake is van gedwongen arbeid ('forced or compulsory labor'), moet volgens de rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens worden beoordeeld op grond van de volgende criteria:
1. Aanwezigheid van fysieke of psychische dwang om aan een (arbeids)verplichting te voldoen;
2. De aard van de wettelijke en contractuele verplichting: betrokkene heeft niet uit vrije wil gekozen voor de te verrichten arbeid.
Hierbij sluit het EHRM aan bij art. 2 lid 1 van de ILO Forced Labor Convention C29, 28 juni 1930.
Arbeidsverplichtingen zijn in strijd met het verbod van verplichte/gedwongen arbeid, indien de verplichting tegen de wil van betrokkene wordt opgelegd onder dreiging van een sanctie die de betrokkene zodanig benadeelt, dat van een vrije wil tot het accepteren van de arbeid geen sprake kan zijn. De persoonlijke omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde in aanmerking genomen, kan de re-integratie gedwongen arbeid constitueren, indien de verplichtingen en daaraan verbonden sancties excessief of disproportioneel belastend zijn (EHRM 23 november 1983 (Van Der Mussele/Belgium, app. no. 8919/80, paragrafen 34 en 37). Deze criteria gelden ook voor de tegenprestatie. Een tegenprestatie die géén zicht op betaalde arbeid kan bieden, kan kwalificeren als gedwongen arbeid. De duur van de tegenprestatie mag slechts beperkt zijn. Convention C29 stelt de grens op maximaal 60 dagen verplichte arbeid per jaar in het kader van de "maatschappelijke" tegenprestatie.
De CRvB heeft bovendien het criterium ontwikkeld dat het ontbreken van arbeidsperspectief op zichzelf strijd met het verbod van verplichte arbeid als bedoeld in art. 4 lid 2 EVRM op kan leveren (CRvB 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, r.o. 9.4.12).
Een inhoudelijke beoordeling van "gedwongen arbeid" is nooit aan bod gekomen, omdat betrokkene in verzuim verkeerde
Nog altijd verschijnen in de media berichten als "De rechtbank heeft reeds in 2010 geoordeeld dat re-integratieverplichtingen in het kader van de Participatiewet géén dwangarbeid opleveren". Landelijke nieuwsmedia maken er een slechte gewoonte van om rechterlijke uitspraken verkeerd te interpreteren en tendentieuze headlines te presenteren over uitspraken die nooit zijn gedaan.
De CRvB heeft respectievelijk in 2008 en 2010 geoordeeld dat de bijstandsgerechtigden in verzuim verkeerden door zich niet te melden en door zonder nadere mededeling niet op te komen dagen voor afspraken (CRvB 1 december 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG6745; CRvB 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093). Het is vaste lijn in de jurisprudentie over verwijtbaar verzuim door bijstandsgerechtigden: het oordeel of de re-integratieverplichtingen in strijd zijn met het verbod op dwangarbeid, kan niet inhoudelijk worden behandeld, omdat betrokkenen afspraken hebben verzuimd of hebben nagelaten om proceshandelingen (het aanvoeren van gronden voor de vordering) te verrichten. Dan is de rechter redelijkerwijs uitgesproken voordat het verbod op gedwongen arbeid kan worden beoordeeld.
De zaak van 8 februari 2010 is illustratief: de bijstandsgerechtigde trof in deze zaak verwijtbaar verzuim, omdat deze niet voor een assessment was verschenen. Door niet te verschijnen, heeft de verweerder (de gemeente) niet kunnen beoordelen of een re-integratietraject op maat had kunnen worden ontwikkeld voor de bijstandsgerechtigde. In de zaak van 20 april 2010 heeft de bijstandsgerechtigde zichzelf gediagnosticeerd als zijnde niet in staat om te werken, zonder nadere toelichting te verschaffen. Eenzelfde situatie deed zich voor in de klassieker Talmon/Nederland: de uitkeringsgerechtigde is nimmer in het re-integratietraject verschenen, omdat het traject volgens de betrokkene op principiële bezwaren stuitte.
Hoe begrijpelijk en aannemelijk het ook is dat een wetenschapper géén baat heeft bij het niveau van re-integratietrajecten die door een gemeente worden aangeboden, er is in in feite op voorhand geen poging gedaan om aan de re-integratieplichten te voldoen. Het verbod op verplichte arbeid kon door de ECieRM dan ook niet inhoudelijk worden behandeld (ECieRM 26 februari 1997 (Talmon/Nederland), appl. no. 30300/96). In de zaak van 29 april 2010 kan betrokkene eveneens het verwijt worden gemaakt dat zij niet de nodige gegevens heeft overlegd (Rb. Amsterdam, 29 april 2010, ECLI:NL:RBAMS:2010:BM5479).
De eerste bestuursrechtelijke zaak waarin het verbod op gedwongen arbeid in de re-integratie wordt beoordeeld, laat vooralsnog op zich wachten. Rechtsvorming inzake re-integratieverplichtingen in het kader van de Participatiewet ontbreekt.
Wilsovereenstemming in de knel: een plicht om te tekenen?
De uitkeringsgerechtigde kan in een lastig parket worden gebracht door hem in sommige situaties te dwingen om een re-integratie-/werkervaringstraject te ondertekenen. Enerzijds wordt de betrokkene die een plan of overeenkomst tekent, geacht uit vrije wil te hebben getekend; anderzijds is de ondertekening tot stand gekomen door dreiging met een sanctie. Chantage met het ontzeggen van de middelen van bestaan is onverenigbaar met het tot stand komen van een werkervaringstraject op basis van wilsovereenstemming. Toch is het gevolg van de jurisprudentie van de CRvB dat de uitkeringsgerechtigde zich in sommige situaties moet laten chanteren. De CRvB heeft in 2017 geoordeeld dat de uitkeringsgerechtigde die weigerde een trajectaanbod te tekenen, verwijtbaar heeft gehandeld (CRvB 12 september 2017, JWWB 2017/274, ECLI:NL:CRVB:2017:3670).
Wat kan de betrokkene doen, wanneer een re-integratietraject in strijd is met het verbod van verplichte arbeid?
Sommige gemeenten stellen dat Plannen van Aanpak/Trajectplannen/re-integratieplannen niet vatbaar zijn voor bezwaar en beroep (art. 6:4 lid 1 resp. art. 8:1 awb), omdat het plan géén besluit zou zijn in de zin van art. 1:3 lid 1 van de Awb. Dat is niet juist. Of een trajectplan vatbaar is voor bezwaar en beroep, hangt af van de rechtsgevolgen die met het trajectplan/re-integratieplan worden geregeld. De concretisering van wettelijke verplichtingen in een re-integratieplan brengt een voor bezwaar vatbaar besluit tot stand (Rb. Amsterdam, 29 april 2010, ECLI:NL:RBAMS:2010:BM5479); de nadere concretisering van een sollicitatieplicht is op zelfstandig rechtsgevolg gericht en moet als een voor bezwaar vatbaar besluit worden aangemerkt (CRvB 2 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BO2800); een Plan van Aanpak dat de arbeidsverplichting concretiseert, is ook een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb (Rb. Gelderland, 24 juni 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:3896). Daarbij moet worden aangemerkt dat de dreiging met sancties maakt dat een trajectplan een op rechtsgevolg gericht besluit is, anders dan de vermelding van een feitelijke constellatie of bestaande juridische status.
Gebrek aan zicht op betaalde arbeid en gebrek aan zorgvuldige re-integratietrajecten: verzuim door de gemeente
De hiervoor genoemde ILO Forced Labor Convention C29 stelt grenzen aan de duur van re-integratietrajecten. De beperkte duur hangt nauw samen met het vereiste dat de uitkeringsgerechtigde zicht moet worden geboden op betaalde arbeid. Zou die eis niet worden gesteld, dan zouden gemeenten gratis gedwongen arbeid kunnen faciliteren door re-integratietrajecten aan elkaar te schakelen en zonder nut te verlengen. De rechter stelt hieraan paal en perk. Het bijstandverlenend orgaan dient maatwerk te leveren: een re-integratievoorziening dient het resultaat te zijn van zorgvuldige, op de persoon toegesneden afweging. Het bijstandverlenend orgaan dient de bijstandsgerechtigde duidelijk te maken waarom de voorgestelde voorziening is getroffen en welk tijdpad wordt gevolgd (CRvB 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331).
De gemeente kan geen trajectplan/re-integratieplan opleggen tot aan het moment dat de betrokkene betaalde arbeid vindt (CRvB 22 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4841). Ook de enkele motivering, dat een re-integratietraject de kortste weg naar werk oplevert, levert een tekortkoming aan de zijde van het bijstandverlenend orgaan op (CRvB 11 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1368). De gemeente die niet conform de plicht tot het leveren van een zorgvuldig afgewogen, op de persoon toegesneden re-integratie handelt, is niet gerechtigd om een sanctie op te leggen aan de uitkeringsgerechtigde en zal opgelegde sancties terug dienen te draaien.
