1. Twee wegen: civiel en bestuursrechtelijk
Omdat de ervaring leert dat studenten moeite hebben met het leerstuk van de schadevordering op grond van een onrechtmatig overheidsbesluit, leg ik nog een keer uit hoe de twee rechtsgangen (civiel en bestuursrechtelijk) zich tot elkaar verhouden.
Burgers kunnen zowel bij de burgerlijke rechter, als bij de
bestuursrechter, een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van
een onrechtmatig geacht overheidsbesluit indienen. De burgerlijke
rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de
belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in
de zin van art. 6:162 BW (objectum litis), dit volgt uit de klassieker HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout).
1.1. Voorrangsregel en het leerstuk van de formele rechtskracht
De voorrangsregel en de formele rechtskracht zijn twee onafhankelijke begrippen. De voorrangsregel houdt in dat wat men via de bestuursrechtelijke weg kan vorderen, ook via de bestuursrechtelijke weg gevorderd moet worden. Biedt de bestuursrechtelijke weg voldoende rechtsbescherming en is verzuimd om bezwaar of beroep in te stellen, dan zal de burgerlijke rechter een vordering niet-ontvankelijk verklaren, maar let op: de voorrangsregel geldt niet bij schadevorderingen die aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Vordert de burger vernietiging van een besluit en is de bestuursrechtelijke weg niet bewandeld, dan zal de burgerlijke rechter de niet-ontvankelijkheid uit te spreken.
De burgerlijke rechter is dus bevoegd om kennis te nemen van een schadevordering op grond van een onrechtmatig overheidsbesluit. De formele rechtskracht van het besluit ligt vervolgens op de loer. Dit heeft te maken met het feit dat de burger voor een succesvolle aanvechting van een onrechtmatig geacht besluit, alle elementen van de onrechtmatige daad ex. art. 6:162 BW moet bewijzen Heeft de burger géén gebruik gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede bestuurlijke rechtsgang, dan dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat het besluit rechtmatig is (Vulhop). De burgerlijke rechter zal de vordering afwijzen. Onder klemmende omstandigheden kan op de regel van de formele rechtskracht een uitzondering worden gemaakt. Erkenning rechtvaardigt ook een uitzondering op de hoofdregel (St. Oedenrode).
Dat is niet anders, wanneer een burger een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding indient bij de bestuursrechter. De onrechtmatigheid van het besluit dient vast te staan op grond van art. 8:72 awb. Is de rechtmatigheid van het besluit niet aangevochten in bezwaar en beroep, dan dient het verzoek tot schadevergoeding door de bestuursrechter te worden afgewezen, om de eenvoudige reden dat de onrechtmatigheid in rechte niet meer vastgesteld kan worden; de formele rechtskracht staat daaraan in de weg.
1.2. Bevoegdheids- en ontvankelijkheidsperikelen
De bevoegdheids- en ontvankelijkheidsproblemen komen in beeld bij (a) vorderingen uit hoofde van onrechtmatige daad, niet zijnde schadevorderingen; (b) dubbele aanhangigheid; (c) vorderingen boven de limiet.
(a) zoals eerder opgemerkt, als de burger vernietiging van het besluit (niet: schadevergoeding) vordert bij de burgerlijke rechter, zonder de bestuurlijke procedure te volgen, dan spreekt de rechter de niet-ontvankelijkheid uit;
(b) is een schadevordering aanhangig gemaakt bij de burgerlijke rechter, dan verklaart de bestuursrechter zich onbevoegd, art. 8:89 lid 3 awb. Is het verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter aanhangig, dan verklaar de burgerlijke rechter de vordering niet-ontvankelijk, art. 8:89 lid 4 awb (de civiele rechter is immers per definitie bevoegd om kennis te nemen van de schadevordering);
(c) de bestuursrechter is bevoegd voor zover de vordering tot schadevergoeding ten hoogste 25.000 Euro bedraagt, art. 8:89 lid 2 awb.
2. Zelfstandig of onzelfstandig schadeverzoek bij de bestuursrechter
Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding
kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te
nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88
lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van
het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om
schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb).
Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding
kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger
beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88
lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb).
Schadevergoeding op grond van art. 8:88 awb kan bij de bestuursrechter
slechts worden gevorderd, indien de onrechtmatigheid vaststaat ingevolge
toepassing van art. 8:72 awb.
De bestuursrechter zal een verzoek tot vergoeding van schade af moeten
wijzen, als de belanghebbende verzuimt om de rechtmatigheid van een
besluit aan te vechten volgens de bestuursrechtelijke procedure (bezwaar
respectievelijk beroep). De onrechtmatigheid kan niet meer worden
aangetoond.
3. Overzicht schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsbesluiten
3.1. Civiele procedure
1. Vooropgesteld wordt het principe van objectum litis: de burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen
van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een
onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW. De burgerlijke
rechter is exclusief bevoegd op grond van art. 112 lid 1 Grondwet
(HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout);
2. Stelt belanghebbende bij de burgerlijke rechter een vordering tot
vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit
in, dan moet de belanghebbende aantonen dat aan alle elementen van de OD
is voldaan (schade, wederrechtelijkheid, causaliteit en relativiteit).
Daarbij dient gewaakt te worden voor de formele rechtskracht van het
besluit. Heeft tegen een beschikking een met voldoende waarborgen
omklede rechtsgang opengestaan, dan dient de burgerlijke rechter, zo
deze rechtsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat de beschikking
zowel wat haar wijze van tot stand komen als haar inhoud betreft, in
overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene
rechtsbeginselen- tenzij er sprake is van klemmende omstandigheden die
een uitzondering vergen (HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), r.o. 3.3.).;
3. Een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden gemaakt,
indien de belanghebbende redelijkerwijs uit de verklaringen en
gedragingen van het overheidslichaam mag begrijpen, dat de
onrechtmatigheid van een besluit wordt erkend (HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode));
3.2. Bestuursrechtelijke procedure
1. Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding
kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger
beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88
lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb). Omdat de beoordeling van het
schadeaspect in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is
meegenomen, behoeft de belanghebbende niet afzonderlijk de
onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen. De belanghebbende hoeft
evenmin eerst het bestuursorgaan om schadevergoeding te verzoeken, nu
art. 8:90 lid 2 awb niet van toepassing is;
2. Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding
kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te
nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88
lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van
het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om
schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb). Zoals bij de vordering
tot schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit bij de
burgerlijke rechter het geval is, dient de onrechtmatigheid van het
besluit te worden aangetoond. Het besluit zelf zal dan ook via de
bestuursrechtelijke procedure moeten worden aangevochten.
Posts tonen met het label formele rechtskracht. Alle posts tonen
Posts tonen met het label formele rechtskracht. Alle posts tonen
woensdag 26 juli 2017
donderdag 6 juli 2017
Een waardering van de Wet Nadeelcompensatie en Schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten (deel IV)
Klik hier voor deel III
3.3 Knelpunten
In de huidige situatie moet de burger een vordering tot vergoeding van schade, veroorzaakt door een appellabel besluit, indienen bij de bestuursrechter. Slechts als een appellabel besluit door de bestuursrechter is vernietigd, kan de civiele rechter over het schadeaspect oordelen.
Een door het bestuursorgaan genomen schadebesluit is alleen appellabel, indien de schade is veroorzaakt door een appellabel besluit of op de grondslag van een wettelijk voorschrift of een behoorlijk bekendgemaakte beleidsregel.[6] Beslissingen op een verzoek om nadeelcompensatie op andere gronden, kunnen niet bij de bestuursrechter worden aangevochten. Een vordering tot vergoeding van schade, veroorzaakt door feitelijk handelen, kan slechts bij de burgerlijke rechter worden ingediend.[7]
Het belangrijkste procedurele knelpunt vanuit het perspectief van de burger, is de onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter.
3.4 Conclusie
De burgerlijke rechter is bevoegd om over een vordering op grond van art. 3:4 lid 2 Awb te oordelen. Heeft de burger geen openstaande rechtsmiddelen tegen een overheidsbesluit aangewend, dan moet de burgerlijke rechter aannemen dat het bestuursorgaan de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen. Een vordering tot schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel is niet uitgesloten, maar de competentieverdeling maakt dat slechts de bestuursrechter over schadevergoeding op basis van het égalitébeginsel kan oordelen. De onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter, is voor de burger een belangrijk procedureel knelpunt.
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de procedurele aspecten van schadevergoeding voor de rechtmatige overheidsdaad. Daarbij wordt de betekenis van de formele rechtskracht besproken. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de vraag, welke procedurele knelpunten er bestaan onder de huidige praktijk van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad.
3.2 Procedurele aspecten
3.2.1 Competentieverdeling
Ten aanzien van de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter kan het volgende worden gezegd. Zowel de burgerlijke rechter als de bestuursrechter is bevoegd in zaken waarin schadevergoeding op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb wordt gevorderd.
De vordering tot vergoeding van schade vanwege de rechtmatige overheidsdaad, kan door de burgerlijke rechter worden behandeld, mits deze vordering kan worden gefundeerd op schending van het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. Succesvol procederen bij de burgerlijke rechter is slechts mogelijk, indien geen rechtsmiddelen open hebben gestaan tegen het schadeveroorzakende besluit. Heeft de burger geen rechtsmiddelen aangewend, dan verkrijgt het besluit formele rechtskracht; het gevolg is dat de burgelijke rechter aan moet nemen, dat het bestuursorgaan de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen.[1]
In het arrest-Hagenaars/Noord-Brabant doorkruiste de formele rechtskracht het recht op schadevergoeding op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. De weg van nadeelcompensatie op grond van schending van het égalitébeginsel was daarmee niet vanzelfsprekend afgesloten; betrokkene heeft echter van de verkeerde rechtsgang gebruik gemaakt.[2] Het égalitébeginsel kan uitsluitend voor de bestuursrechter worden ingeroepen; in overweging 2.19 van zijn conclusie onder Hagenaars, geeft A-G mr. Keus aan, dat het égalitébeginsel niet impliceert, dat de burger naar eigen inzicht tussen de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke weg kan kiezen.
3.2.2 Zuivere en onzuivere schadebesluiten
Een vordering op grond van art. 3:4 lid 2 Awb is een zogeheten onzuiver schadebesluit;[3] het bestuursorgaan had bij het aangevochten besluit de schadeaspecten mee dienen te nemen in de belangenafweging. Voorwaarde voor het beroep op schending van art. 3:4 lid 2 Awb, is dat aan het bestuursorgaan discretionaire bevoegdheid met betrekking tot de belangenafweging toekomt.
Het zuiver schadebesluit heeft betrekking op het schade als gevolg van de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden door het bestuursorgaan. Tot de inwerkingtreding van art. 4:126 Awb, wordt de grondslag voor zuivere schadebesluiten en nadeelcompensatie, gevonden in bijzondere wetten en buitenwettelijke regelingen.[4]
Wordt de vordering gebaseerd op schending van het égalitébeginsel, dan staat de weg van het zuiver schadebesluit open. Zoals onder 3.2.1 is aangehaald, kan bij een beroep op de burgerlijke rechter de formele rechtskracht van een besluit in de weg staan aan een succesvol beroep op grond van art. 3:4 lid 2 Awb. Het niet hebben gebruikt van rechtsmiddelen verhindert echter niet dat de burger een zuiver schadebesluit op de grondslag van het égalitébeginsel kan uitlokken. De competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter brengt met zich, dat alleen de bestuursrechter bevoegd is om over schadevergoeding op basis van het égalitébeginsel te oordelen.[5]
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de procedurele aspecten van schadevergoeding voor de rechtmatige overheidsdaad. Daarbij wordt de betekenis van de formele rechtskracht besproken. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de vraag, welke procedurele knelpunten er bestaan onder de huidige praktijk van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad.
3.2 Procedurele aspecten
3.2.1 Competentieverdeling
Ten aanzien van de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter kan het volgende worden gezegd. Zowel de burgerlijke rechter als de bestuursrechter is bevoegd in zaken waarin schadevergoeding op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb wordt gevorderd.
De vordering tot vergoeding van schade vanwege de rechtmatige overheidsdaad, kan door de burgerlijke rechter worden behandeld, mits deze vordering kan worden gefundeerd op schending van het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. Succesvol procederen bij de burgerlijke rechter is slechts mogelijk, indien geen rechtsmiddelen open hebben gestaan tegen het schadeveroorzakende besluit. Heeft de burger geen rechtsmiddelen aangewend, dan verkrijgt het besluit formele rechtskracht; het gevolg is dat de burgelijke rechter aan moet nemen, dat het bestuursorgaan de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen.[1]
In het arrest-Hagenaars/Noord-Brabant doorkruiste de formele rechtskracht het recht op schadevergoeding op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. De weg van nadeelcompensatie op grond van schending van het égalitébeginsel was daarmee niet vanzelfsprekend afgesloten; betrokkene heeft echter van de verkeerde rechtsgang gebruik gemaakt.[2] Het égalitébeginsel kan uitsluitend voor de bestuursrechter worden ingeroepen; in overweging 2.19 van zijn conclusie onder Hagenaars, geeft A-G mr. Keus aan, dat het égalitébeginsel niet impliceert, dat de burger naar eigen inzicht tussen de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke weg kan kiezen.
3.2.2 Zuivere en onzuivere schadebesluiten
Een vordering op grond van art. 3:4 lid 2 Awb is een zogeheten onzuiver schadebesluit;[3] het bestuursorgaan had bij het aangevochten besluit de schadeaspecten mee dienen te nemen in de belangenafweging. Voorwaarde voor het beroep op schending van art. 3:4 lid 2 Awb, is dat aan het bestuursorgaan discretionaire bevoegdheid met betrekking tot de belangenafweging toekomt.
Het zuiver schadebesluit heeft betrekking op het schade als gevolg van de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden door het bestuursorgaan. Tot de inwerkingtreding van art. 4:126 Awb, wordt de grondslag voor zuivere schadebesluiten en nadeelcompensatie, gevonden in bijzondere wetten en buitenwettelijke regelingen.[4]
Wordt de vordering gebaseerd op schending van het égalitébeginsel, dan staat de weg van het zuiver schadebesluit open. Zoals onder 3.2.1 is aangehaald, kan bij een beroep op de burgerlijke rechter de formele rechtskracht van een besluit in de weg staan aan een succesvol beroep op grond van art. 3:4 lid 2 Awb. Het niet hebben gebruikt van rechtsmiddelen verhindert echter niet dat de burger een zuiver schadebesluit op de grondslag van het égalitébeginsel kan uitlokken. De competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter brengt met zich, dat alleen de bestuursrechter bevoegd is om over schadevergoeding op basis van het égalitébeginsel te oordelen.[5]
3.3 Knelpunten
In de huidige situatie moet de burger een vordering tot vergoeding van schade, veroorzaakt door een appellabel besluit, indienen bij de bestuursrechter. Slechts als een appellabel besluit door de bestuursrechter is vernietigd, kan de civiele rechter over het schadeaspect oordelen.
Een door het bestuursorgaan genomen schadebesluit is alleen appellabel, indien de schade is veroorzaakt door een appellabel besluit of op de grondslag van een wettelijk voorschrift of een behoorlijk bekendgemaakte beleidsregel.[6] Beslissingen op een verzoek om nadeelcompensatie op andere gronden, kunnen niet bij de bestuursrechter worden aangevochten. Een vordering tot vergoeding van schade, veroorzaakt door feitelijk handelen, kan slechts bij de burgerlijke rechter worden ingediend.[7]
Het belangrijkste procedurele knelpunt vanuit het perspectief van de burger, is de onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter.
3.4 Conclusie
De burgerlijke rechter is bevoegd om over een vordering op grond van art. 3:4 lid 2 Awb te oordelen. Heeft de burger geen openstaande rechtsmiddelen tegen een overheidsbesluit aangewend, dan moet de burgerlijke rechter aannemen dat het bestuursorgaan de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen. Een vordering tot schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel is niet uitgesloten, maar de competentieverdeling maakt dat slechts de bestuursrechter over schadevergoeding op basis van het égalitébeginsel kan oordelen. De onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter, is voor de burger een belangrijk procedureel knelpunt.
[1] HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema (Hagenaars/Noord-Brabant),
r.o. 3.3.
[2] HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema
(Hagenaars/Noord-Brabant), r.o. 3.7.
[3] Kamerstukken I 2011/12, 32 621, B, p.
2.
[4] Voorbeelden: art. 7.14 Waterwet en
art. 2 Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014.
[5] HR 28 maart 2008, NJ
2008, 475, m.nt. M.R. Mok (Asha/Amersfoort), r.o. 3.4.2.
[6] Kamerstukken
II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 10-11.
[7] Kamerstukken
II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 11.
dinsdag 22 november 2016
Rechtsbescherming in het bestuursrecht: bezwaar en beroep; schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit (2)
4.1. Een burger vordert bij de civiele rechter schadevergoeding op grond van vermeende onrechtmatigheid van een besluit, zonder de bestuursrechtelijke procedure te volgen. Hoe luidt het dictum?
1. De voorrangsregel geldt buiten de vordering inzake schadevergoeding en indien men zowel bij de burgerlijke rechter als de bestuursrechter eenzelfde vordering in kan stellen;
2. Het is aan de belanghebbende om de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen, hetgeen had moeten gebeuren via de bestuursrechtelijke weg (bezwaar resp. beroep bij de bestuursrechter);
3. Derhalve dient de vordering door de civiele rechter te worden afgewezen. Niet kan worden gezegd dat de civiele rechter onbevoegd is, of dat het beroep niet-ontvankelijk is bij wijze van de gelding van de voorrangsregel. Schadevorderingen die bij de burgerlijke rechter afstuiten op de formele rechtskracht, worden in de regel afgewezen. Let goed op het onderscheid met een vordering tot vernietiging van het besluit op grond van de onrechtmatige daad. Wanneer het niet over schadevergoeding gaat, maar de burger vernietiging van het besluit vordert en de bestuursrechtelijke weg is niet bewandeld, dan is de burgerlijke rechter wél bevoegd, maar dient hij de vordering niet-ontvankelijk te verklaren.
In beginsel is de rol van de burgerlijke rechter aanvullend: de hoofdregel is dat verzuim om in bezwaar of beroep te gaan, terwijl de bestuursrechtelijke procedure voldoende rechtsbescherming biedt, niet-ontvankelijkheid van de vordering voor de burgerlijke rechter oplevert.
4.2. Bevoegdheid bestuursrechter inzake schadevergoeding bij bestuursorgaan
Hoofdregel: de bestuursrechter is bevoegd in de gevallen, opgesomd in art. 8:88 lid 1 onder a tot en met d awb. Art. 8:89 lid 2 awb bepaalt dat de bestuursrechter (niet-exclusief) bevoegd is, voor zover de vordering ten hoogste 25.000 Euro bedraagt.
4.3. Bestuursrechter in relatie tot burgerlijke rechter inzake schadevorderingen
Als een schadevordering reeds is aanhangig is gemaakt bij de civiele rechter, dan is de bestuursrechter niet bevoegd om van de vordering kennis tot schadevergoeding kennis te nemen, ex. art. 8:89 lid 3 awb.
Andersom geldt: zolang het verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter aanhangig is, dient de civiele rechter de vordering niet-ontvankelijk te verklaren (is de civiele rechter wel bevoegd?), ex. art. 8:89 lid 4 awb.
Naast deze voorrangsregels, bestaat de algemene bevoegdheidsregeling inzake dubbel beroep, art. 8:8 awb. Ook de geschillenregeling over de competentie van de bestuursrechter in hoger beroep, verdient aandacht. Het kan gebeuren dat meerdere rechtbanken menen bevoegd te zijn kennis te nemen van zaken waartoe zij in hoger beroep bevoegd zijn. Art. 8:9 awb biedt oplossing voor dergelijke geschillen naar aanleiding van art. 8:7 awb. Kijk voor de toepassing van artikel 7 altijd in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.
4.4. zelfstandig en onzelfstandig verzoek tot schadevergoeding
Ten aanzien van het onrechtmatige overheidsbesluit zijn er twee rechtsingangen. De benadeelde kan een beroep doen op de bestuursrechter of de burgerlijke rechter. De voorrangsregel geldt in beginsel niet bij schadeverzoeken.
Bij de civiele rechtsgang daagt de belanghebbende de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen, deel uitmaakt. De vordering kan slechts worden toegewezen door de burgerlijke rechter, als aan alle onderdelen van de OD, art. 6:162 BW is voldaan. De belanghebbende dient te waken voor de formele rechtskracht van het bestreden besluit. Als geen bestuursrechtelijk beroep is ingesteld tegen het schadeveroorzakende besluit, dan dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat het besluit zowel wat betreft totstandkoming, als inhoudelijk, rechtmatig is.
Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb).
Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb).
Schadevergoeding op grond van art. 8:88 awb kan bij de bestuursrechter slechts worden gevorderd, indien de onrechtmatigheid vaststaat ingevolge toepassing van art. 8:72 awb.
De bestuursrechter zal een verzoek tot vergoeding van schade af moeten wijzen, als de belanghebbende verzuimt om de rechtmatigheid van een besluit aan te vechten volgens de bestuursrechtelijke procedure (bezwaar respectievelijk beroep). De onrechtmatigheid kan niet meer worden aangetoond.
Let erop, dat niet-ontvankelijkverklaring van de vordering door de burgerlijke rechter in een dergelijk geval niet aan de orde is. De voorrangsregel geldt hier niet; de voorrangsregel houdt immers in dat de belanghebbende eerst een beroep op de bestuursrechter dient te doen, voordat bij de burgerlijke rechter als zijnde "restrechter" een vordering kan worden ingesteld. De civiele weg staat bij vorderingen tot schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsbesluiten altijd open. De enige kanttekening is, dat de formele rechtskracht van het besluit in de weg kan staan aan het honoreren van het schadeverzoek.
Niet-ontvankelijkheid en onbevoegdheid zijn wél aan de orde bij de toepassing van de competentiebepalingen van art. 8:89 lid 3 en 4 awb (zie hierboven onder 4.3.).
4.4.1. toetsingskader schadevergoeding op grond van onrechtmatige overheidsbesluiten
Vordering tot vergoeding van schade bij de burgerlijke rechter
1. Objectum litis: de burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW. De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op grond van art. 112 lid 1 Grondwet
(HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout);
2. Stelt belanghebbende bij de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit in, dan moet de belanghebbende aantonen dat aan alle elementen van de OD is voldaan (schade, wederrechtelijkheid, causaliteit en relativiteit). Daarbij dient gewaakt te worden voor de formele rechtskracht van het besluit. Heeft tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan, dan dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat de beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen- tenzij er sprake is van klemmende omstandigheden die een uitzondering vergen (HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), r.o. 3.3.).;
3. Een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden gemaakt, indien de belanghebbende redelijkerwijs uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam mag begrijpen, dat de onrechtmatigheid van een besluit wordt erkend (HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode));
Zelfstandig en onzelfstandig schadeverzoek bij de bestuursrechter
1. Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb). Omdat de beoordeling van het schadeaspect in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is meegenomen, behoeft de belanghebbende niet afzonderlijk de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen. De belanghebbende hoeft evenmin eerst het bestuursorgaan om schadevergoeding te verzoeken, nu art. 8:90 lid 2 awb niet van toepassing is;
2. Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb). Zoals bij de vordering tot schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit bij de burgerlijke rechter het geval is, dient de onrechtmatigheid van het besluit te worden aangetoond. Het besluit zelf zal dan ook via de bestuursrechtelijke procedure moeten worden aangevochten.
Beroep op de bestuursrechter
5.1. voorrang bezwaar of administratief beroep
Art. 7:1 lid 1 awb geeft aan dat het bezwaarschrift vooraf gaat aan het beroep op de bestuursrechter, tenzij er sprake is van één der gevallen onder a tot en met g. Er kan bij de bestuursrechter géén beroep worden ingesteld tegen een besluit, waartegen administratief beroep kan of kon worden ingesteld, zie art. 8:5 lid 2 awb (vgl. het beroep op de burgerlijke rechter bij een vordering op grond van onrechtmatig overheidshandelen).
Belanghebbende en bestuursorgaan kunnen overeenkomen dat rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter wordt ingesteld, art. 7:1a awb.
5.1. aanhangig maken beroep op bestuursrechter en uitsluiting beroepsmogelijkheid
Het onderscheid tussen bezwaar, administratief beroep en het instellen van beroep op de bestuursrechter, wordt gemaakt in art. 1:5 awb. Het instellen van beroep op de bestuursrechter, geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de rechter, art. 6:4 lid 3 awb. Wordt een vordering tot schadevergoeding ingesteld bij de bestuursrechter, dan kan de zaak aanhangig worden gemaakt door het indienen van een verzoekschrift, art. 8:88 awb.
In de algemene bepalingen over bezwaar en beroep, afd. 6.1 en 6.2, is te vinden in welke gevallen het beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard; zie art. 6:6 awb. Afdeling 6.2 bevat een belangrijke uitsluiting van de beroepsmogelijkheid, opgenomen in art. 6:13 awb: géén beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende, aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als in art. 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Hieruit blijkt dat de belanghebbende: (1) redelijkerwijs verwijtbaar dient te zijn en (2) dat er geen uitzonderingen zijn die verhinderen om eerst de fasen van bezwaar en administratief beroep te doorlopen (zoals de genoemde tenzij-gronden in art. 7:1 lid 1 awb).
Met het oog op de gelaagde structuur van de awb, is het bepaalde in art. 6:13 awb, nogmaals opgenomen in het reeds besproken art. 8:5 lid 2 awb.
1. De voorrangsregel geldt buiten de vordering inzake schadevergoeding en indien men zowel bij de burgerlijke rechter als de bestuursrechter eenzelfde vordering in kan stellen;
2. Het is aan de belanghebbende om de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen, hetgeen had moeten gebeuren via de bestuursrechtelijke weg (bezwaar resp. beroep bij de bestuursrechter);
3. Derhalve dient de vordering door de civiele rechter te worden afgewezen. Niet kan worden gezegd dat de civiele rechter onbevoegd is, of dat het beroep niet-ontvankelijk is bij wijze van de gelding van de voorrangsregel. Schadevorderingen die bij de burgerlijke rechter afstuiten op de formele rechtskracht, worden in de regel afgewezen. Let goed op het onderscheid met een vordering tot vernietiging van het besluit op grond van de onrechtmatige daad. Wanneer het niet over schadevergoeding gaat, maar de burger vernietiging van het besluit vordert en de bestuursrechtelijke weg is niet bewandeld, dan is de burgerlijke rechter wél bevoegd, maar dient hij de vordering niet-ontvankelijk te verklaren.
In beginsel is de rol van de burgerlijke rechter aanvullend: de hoofdregel is dat verzuim om in bezwaar of beroep te gaan, terwijl de bestuursrechtelijke procedure voldoende rechtsbescherming biedt, niet-ontvankelijkheid van de vordering voor de burgerlijke rechter oplevert.
4.2. Bevoegdheid bestuursrechter inzake schadevergoeding bij bestuursorgaan
Hoofdregel: de bestuursrechter is bevoegd in de gevallen, opgesomd in art. 8:88 lid 1 onder a tot en met d awb. Art. 8:89 lid 2 awb bepaalt dat de bestuursrechter (niet-exclusief) bevoegd is, voor zover de vordering ten hoogste 25.000 Euro bedraagt.
4.3. Bestuursrechter in relatie tot burgerlijke rechter inzake schadevorderingen
Als een schadevordering reeds is aanhangig is gemaakt bij de civiele rechter, dan is de bestuursrechter niet bevoegd om van de vordering kennis tot schadevergoeding kennis te nemen, ex. art. 8:89 lid 3 awb.
Andersom geldt: zolang het verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter aanhangig is, dient de civiele rechter de vordering niet-ontvankelijk te verklaren (is de civiele rechter wel bevoegd?), ex. art. 8:89 lid 4 awb.
Naast deze voorrangsregels, bestaat de algemene bevoegdheidsregeling inzake dubbel beroep, art. 8:8 awb. Ook de geschillenregeling over de competentie van de bestuursrechter in hoger beroep, verdient aandacht. Het kan gebeuren dat meerdere rechtbanken menen bevoegd te zijn kennis te nemen van zaken waartoe zij in hoger beroep bevoegd zijn. Art. 8:9 awb biedt oplossing voor dergelijke geschillen naar aanleiding van art. 8:7 awb. Kijk voor de toepassing van artikel 7 altijd in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.
4.4. zelfstandig en onzelfstandig verzoek tot schadevergoeding
Ten aanzien van het onrechtmatige overheidsbesluit zijn er twee rechtsingangen. De benadeelde kan een beroep doen op de bestuursrechter of de burgerlijke rechter. De voorrangsregel geldt in beginsel niet bij schadeverzoeken.
Bij de civiele rechtsgang daagt de belanghebbende de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen, deel uitmaakt. De vordering kan slechts worden toegewezen door de burgerlijke rechter, als aan alle onderdelen van de OD, art. 6:162 BW is voldaan. De belanghebbende dient te waken voor de formele rechtskracht van het bestreden besluit. Als geen bestuursrechtelijk beroep is ingesteld tegen het schadeveroorzakende besluit, dan dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat het besluit zowel wat betreft totstandkoming, als inhoudelijk, rechtmatig is.
Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb).
Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb).
Schadevergoeding op grond van art. 8:88 awb kan bij de bestuursrechter slechts worden gevorderd, indien de onrechtmatigheid vaststaat ingevolge toepassing van art. 8:72 awb.
De bestuursrechter zal een verzoek tot vergoeding van schade af moeten wijzen, als de belanghebbende verzuimt om de rechtmatigheid van een besluit aan te vechten volgens de bestuursrechtelijke procedure (bezwaar respectievelijk beroep). De onrechtmatigheid kan niet meer worden aangetoond.
Let erop, dat niet-ontvankelijkverklaring van de vordering door de burgerlijke rechter in een dergelijk geval niet aan de orde is. De voorrangsregel geldt hier niet; de voorrangsregel houdt immers in dat de belanghebbende eerst een beroep op de bestuursrechter dient te doen, voordat bij de burgerlijke rechter als zijnde "restrechter" een vordering kan worden ingesteld. De civiele weg staat bij vorderingen tot schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsbesluiten altijd open. De enige kanttekening is, dat de formele rechtskracht van het besluit in de weg kan staan aan het honoreren van het schadeverzoek.
Niet-ontvankelijkheid en onbevoegdheid zijn wél aan de orde bij de toepassing van de competentiebepalingen van art. 8:89 lid 3 en 4 awb (zie hierboven onder 4.3.).
4.4.1. toetsingskader schadevergoeding op grond van onrechtmatige overheidsbesluiten
Vordering tot vergoeding van schade bij de burgerlijke rechter
1. Objectum litis: de burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW. De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op grond van art. 112 lid 1 Grondwet
(HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout);
2. Stelt belanghebbende bij de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit in, dan moet de belanghebbende aantonen dat aan alle elementen van de OD is voldaan (schade, wederrechtelijkheid, causaliteit en relativiteit). Daarbij dient gewaakt te worden voor de formele rechtskracht van het besluit. Heeft tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan, dan dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat de beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen- tenzij er sprake is van klemmende omstandigheden die een uitzondering vergen (HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), r.o. 3.3.).;
3. Een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden gemaakt, indien de belanghebbende redelijkerwijs uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam mag begrijpen, dat de onrechtmatigheid van een besluit wordt erkend (HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode));
Zelfstandig en onzelfstandig schadeverzoek bij de bestuursrechter
1. Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb). Omdat de beoordeling van het schadeaspect in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is meegenomen, behoeft de belanghebbende niet afzonderlijk de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen. De belanghebbende hoeft evenmin eerst het bestuursorgaan om schadevergoeding te verzoeken, nu art. 8:90 lid 2 awb niet van toepassing is;
2. Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb). Zoals bij de vordering tot schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit bij de burgerlijke rechter het geval is, dient de onrechtmatigheid van het besluit te worden aangetoond. Het besluit zelf zal dan ook via de bestuursrechtelijke procedure moeten worden aangevochten.
Beroep op de bestuursrechter
5.1. voorrang bezwaar of administratief beroep
Art. 7:1 lid 1 awb geeft aan dat het bezwaarschrift vooraf gaat aan het beroep op de bestuursrechter, tenzij er sprake is van één der gevallen onder a tot en met g. Er kan bij de bestuursrechter géén beroep worden ingesteld tegen een besluit, waartegen administratief beroep kan of kon worden ingesteld, zie art. 8:5 lid 2 awb (vgl. het beroep op de burgerlijke rechter bij een vordering op grond van onrechtmatig overheidshandelen).
Belanghebbende en bestuursorgaan kunnen overeenkomen dat rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter wordt ingesteld, art. 7:1a awb.
5.1. aanhangig maken beroep op bestuursrechter en uitsluiting beroepsmogelijkheid
Het onderscheid tussen bezwaar, administratief beroep en het instellen van beroep op de bestuursrechter, wordt gemaakt in art. 1:5 awb. Het instellen van beroep op de bestuursrechter, geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de rechter, art. 6:4 lid 3 awb. Wordt een vordering tot schadevergoeding ingesteld bij de bestuursrechter, dan kan de zaak aanhangig worden gemaakt door het indienen van een verzoekschrift, art. 8:88 awb.
In de algemene bepalingen over bezwaar en beroep, afd. 6.1 en 6.2, is te vinden in welke gevallen het beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard; zie art. 6:6 awb. Afdeling 6.2 bevat een belangrijke uitsluiting van de beroepsmogelijkheid, opgenomen in art. 6:13 awb: géén beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende, aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als in art. 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Hieruit blijkt dat de belanghebbende: (1) redelijkerwijs verwijtbaar dient te zijn en (2) dat er geen uitzonderingen zijn die verhinderen om eerst de fasen van bezwaar en administratief beroep te doorlopen (zoals de genoemde tenzij-gronden in art. 7:1 lid 1 awb).
Met het oog op de gelaagde structuur van de awb, is het bepaalde in art. 6:13 awb, nogmaals opgenomen in het reeds besproken art. 8:5 lid 2 awb.
maandag 21 november 2016
Rechtsbescherming in het bestuursrecht: bezwaar en beroep (1); formele rechtskracht van bestuursbesluiten
Wanneer kan een belanghebbende bezwaar maken?
1.1. bezwaar en beroep
De mogelijkheid tot het maken van bezwaar, art. 7:1 lid 1 awb, is inherent aan de mogelijkheid tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter, art. 8:1 awb. Het onderschrift van art. 8:1 awb verwijst naar de criteria waaraan dient te worden voldaan: er dient sprake te zijn van een besluit in de zin van art. 1:3 awb en degene die bezwaar maakt, is belanghebbende in de zin van art. 1:2 awb.
Houd rekening met de termijn voor bezwaar: deze bedraagt zes weken, zie art. 6:7 jo. 6:8 jo. 6:9 awb.
Stel nu, dat het bezwaar- of beroepschrift wordt ontvangen door een onbevoegd bestuursorgaan; op dit bestuursorgaan rust de doorzendplicht, ex. art. 6:15 awb. Het bestuursorgaan kan dus niet de termijn laten verstrijken met het argument, dat de indiener van het bezwaarschrift de verkeerde instantie heeft aangeschreven.
1.1.1. Algemene bepalingen bezwaar en beroep
Het maken van bezwaar geschiedt door indiening van een bezwaarschrift (art. 6:4 lid 1 awb); het instellen van administratief beroep door indiening van een beroepschrift bij het beroepsorgaan (art. 6:4 lid 2 awb). De awb is summier ten aanzien van de dicta die volgen op het bezwaar of administratief beroep: art. 6:6 en 7:11 awb gaan slechts in op de niet-ontvankelijkverklaring.
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift is zes weken (art. 6:7 awb); de termijn vangt aan op de momenten, genoemd in art. 6:8 awb. De niet-ontvankelijkverklaring bij prematuur bezwaar of beroep kan achterwege blijven, indien het besluit ten tijde van de indiening reeds tot stand was gekomen, of de indiener redelijkerwijs kon menen dat het besluit al tot stand was gekomen (art. 6:10 lid 1 sub a en b awb).
Is het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het bestuursorgaan, dan is het niet gebonden aan een termijn (art. 6:12 lid 1 awb). Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervangen van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben (art. 6:19 awb).
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ontslaat het bestuursorgaan niet van de plicht om alsnog een besluit te nemen (art. 6:20 awb).
1.1.2. passeren schending vormvoorschrift en gedeeltelijke vernietiging
De schending van vormvoorschriften (geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen) kan worden gepasseerd, indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld (art. 6:22 awb). Het gevolg is dat het bestreden besluit niet onrechtmatig wordt geacht; een beroep zal door de bestuursrechter ongegrond moeten worden verklaard (art. 8:70 sub c awb).
Toepassing van art. 8:72 lid 1 awb is evenwel anders: dit artikel kan uitsluitend door de bestuursrechter worden toegepast. Verklaart de rechter het beroep gegrond, dan wordt het besluit vernietigd. Het voor vernietiging in aanmerking komende besluit moet onrechtmatig worden geacht en het beroep wordt gegrond verklaard (art. 8:70 sub d awb). De rechter kan tot gedeeltelijke vernietiging van het besluit overgaan.
1.2. Bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep
In beginsel kan slechts beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, indien de bestuursrechtelijke voorprocedure is gevolgd (art. 7:1 awb). Het eerste lid van art. 7:1 awb geeft enige uitzonderingen op de hoofdregel: zo kan direct beroep worden ingesteld als het besluit in bezwaar of administratief beroep is genomen, als de openbare uniforme voorbereidingsprocedure (afd. 3.4. awb) is toegepast, of als het besluit niet tijdig is genomen. Ook bij wijze van prorogatie is het direct instellen van beroep bij de bestuursrechter mogelijk (art. 7:1a awb).
De nadruk ligt op de volledige heroverweging van het besluit (art. 7:11 awb). Nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd in bezwaar of administratief beroep, zelfs als art. 4:5 awb eerder is toegepast. De volledige heroverweging houdt in dat ex nunc wordt getoetst (aldus aan de op het moment van heroverweging bekende feiten en omstandigheden). Bij het beroep op de bestuursrechter is de toetsing in het algemeen ex tunc, uitgezonderd bijzondere wettelijke bepalingen, zoals art. 85 van de Vreemdelingenwet 2000; meer over een indringende toetsing ex nunc door de rechter is te vinden in ABRvS 13 april 2016, AB 2016, 195 (Asielprocedure).
1.2.1. herroeping en vernietiging
Blijft het aangevochten besluit gehandhaafd, dan wordt het bezwaar ongegrond verklaard. Wordt het bezwaar ontvankelijk verklaard, dan vindt op de grondslag van het bezwaar een heroverweging plaats (art. 7:11 lid 1 awb). Gegrondverklaring moet leiden tot herroeping van het primaire besluit en het nemen van een secundair besluit (art. 7:11 lid 2 awb). Laat het bestuurorgaan na om, na gegrondverklaring van het bezwaar, het besluit te herroepen en een secundair besluit te nemen, dan is er sprake van een niet-tijdig genomen besluit in de zin van art. 6:2 onder b awb. Het niet tijdig genomen besluit na gegrondverklaring van het bezwaar, is daarom appellabel.
Bij administratief beroep leidt ontvankelijkverklaring en gegrondheid tot vernietiging van het bestreden besluit. Voor zover nodig, kan het beroepsorgaan zelf in de zaak voorzien (art. 7:25 awb).
1.3. hoger beroep
Hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter dient in hoofdzaak te worden ingediend bij de ABRvS, ex. art. 8:105 awb. Kijk voor uitzonderingen in hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. In welke gevallen de belanghebbende hoger beroep in kan stellen, wordt bepaald in art. 8:104 lid 1 awb; lid 2 en lid 4 van dit artikel geven aan wanneer géén hoger beroep kan worden ingesteld.
1.4. beroep door een ambtenaar (voorbeeld: rio)
Kijk eerst naar art. 8:1 jo. 8:6 lid 1 awb. De Centrale Raad van Beroep is bevoegd om het beroep door een rechterlijk ambtenaar of rio te behandelen, zo bepaalt art. 3 van Bijlage II bij de awb. Daarmee is direct gezegd dat een vordering tot schadevergoeding door de ambtenaar bij uitsluiting bij de CRvB kan worden ingediend; e.e.a. volgt uit art. 8:88 lid 1 jo. 8:89 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb.
Rechtspositie partijen en omvang geschil
2.1. Wat houden het verbod om ultra petita te gaan en het verbod van reformatio in peius in?
De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, art. 8:69 lid 1 awb. De procespartijen bepalen de omvang van het geschil, uitgezonderd bepalingen van openbare orde. Worden in het dictum feiten aangevoerd die niet tot de omvang van het geschil horen, dan levert dat strijd op met het verbod om ultra petita te gaan.
Bovendien mag de belanghebbende die beroep instelt, in beginsel niet in slechtere positie komen te verkeren door het dictum van de bestuursrechter; dit is het verbod van reformatio in peius.
Bevoegdheid rechterlijke instantie en ontvankelijkheid beroep
3.1. Wat houdt de leer der objectum litis in?
In het oorspronkelijke art. 2R.O. is de uitsluitende bevoegdheid van de rechterlijke macht, afhankelijk gesteld van het recht waarin de aanlegger vraagt te worden beschermd, niet de aard van het recht waarop de verweerder zijn verweer grondt. Zie in dit verband de klassieker HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond-Noordwijkerhout).
3.2. Betekenis in relatie tot de Grondwet
Stelt een aanlegger dat een onrechtmatige daad is begaan, dan is de civiele rechter (exclusief) bevoegd; zulks volgt uit art. 112 lid 1 van de Grondwet.
3.3. Voorrangsregel en formele rechtskracht
Zolang de termijn van zes weken (art. 6:7 jo. 6:8 lid 1 awb) nog niet is verstreken, is de voorrangsregel van kracht: bestuursrechtelijke voorzieningen gaan voor op een vordering bij de burgerlijke rechter. De burgerlijke rechter oordeelt niet over de rechtmatigheid van een besluit, als tegen het besluit beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Als de burgerlijke rechter wél bevoegd is, dient de vordering niet-ontvankelijk te worden verklaard, zolang de bestuursrechtelijke voorziening nog mogelijkheid biedt.
Let goed op de formele rechtskracht bij het indienen van een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op de onrechtmatige overheidsdaad. Is de termijn voor de bestuursrechtelijke voorziening eenmaal verstreken, dan is de burgerlijke rechter bevoegd om een inhoudelijk oordeel te vellen. Heeft tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan en is deze niet benut, dan is het besluit in rechte onaantastbaar geworden; zie 16 mei 1986, AB 1986, 573 (Heesch/ Van de Akker), ECLI:NL:HR:1986:AC9347 en HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), ECLI:NL:HR:1992:ZC0718. In het arrest-Vulhop wordt de formele rechtskracht dusdanig uitgelegd dat "..de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat het besluit zowel wat betreft haar wijze van tot stand komen als wat betreft haar inhoud, in overeenstemming is met voorschriften en rechtsbeginselen" (r.o. 3.3.).
3.3.1. Formele rechtskracht en rechtsbescherming door de burgerlijke rechter
In Leenders/ Ubbergen heeft het hof geoordeeld dat in de onderhavige kwestie, het beginsel van de formele rechtskracht van de beschikking- welk beginsel volgens het hof meebrengt dat, indien tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang is opengesteld en daarvan geen gebruik is gemaakt, de burgerlijke rechter moet uitgaan van de juistheid van de beschikking- in de weg staat aan de beoordeling door de burgerlijke rechter van de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
Eiseres tot cassatie, Leenders, heeft echter niet aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de beschikking wegens haar inhoud of totstandkoming onrechtmatig is, maar dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door het uitvaardigen van een onverbindende regeling en het handhaven daarvan door het standpunt te blijven handhaven, dat op grond van deze regeling een vergunning was vereist.
Indien de overheid het standpunt inneemt dat een burger ingevolge een avv een vergunning nodig heeft, maar die burger dit voorschrift onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, brengen de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid mee, dat de burger een geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift aan de burgerlijke rechter moet kunnen voorleggen. Zolang de beslechting van een dergelijk geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen, moet de burger de vraag of het voorschrift verbindend is, in beginsel door middel van een vordering op grond van onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter.
Dit laatste wordt niet anders doordat tegen de burger die zonder vergunning handelt, een strafrechtelijke vervolging wordt ingesteld of bestuursdwang wordt toegepast, waarbij de burger de verbindendheid van de regeling aan de strafrechter of bestuursrechter kan voorleggen. Niet kan immers van de burger worden verlangd dat hij, hoezeer hij ook van de onverbindendheid is overtuigd, het op strafvervolging of bestuursdwang laat aankomen om de onverbindendheid in rechte te doen vaststellen. Evenmin kan van de burger worden verlangd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is, aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, de vergunning onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de verbindendheid van de regeling aanvraagt, om bezwaar in te kunnen dienen en daarop beroep in te kunnen stellen bij de bestuursrechter.
Deze weinig voor de hand liggende rechtsgang kan, met het oog op effectieve rechtsbescherming tegen de overheid, blokkering tot de burgerlijke rechter niet rechtvaardigen.
In een dergelijk geval, ook indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat de formele rechtskracht van de beschikking zich mede uitstrekt tot het oordeel dat de desbetreffende regeling verbindend is, kan niet worden aanvaard dat de burgerlijke rechter in het door de burger tegen de overheid aangespannen geding op grond van die formele rechtskracht aan het oordeel van de overheid is gebonden (HR 11 oktober 1996, AB 1997, 1 (Leenders/ Ubbergen), r.o. 3.4.1.-3.4.4.).
3.3.2. Rechtsbescherming door de burgerlijke rechter in onteigeningszaken
Eenzelfde redenering wordt toegepast in het meer recente Onteigeningsarrest SNS Reaal en SNS Bank.
Aan het onteigeningsbesluit komt in cassatie formele rechtskracht toe. Naar vaste rechtspraak dient de rechter ervan uit te gaan dat het onteigeningsbesluit zowel wat betreft inhoud als totstandkoming, met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen in overeenstemming is. Het beginsel van de formele rechtskracht brengt echter niet mee, dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit.
De ondernemingskamer kan een zelfstandig oordeel geven over de vordering tot schadeloosstelling. Daarbij wordt opgemerkt dat de wetgever in de Wft, in afwijking van de systematiek van de Onteigeningswet, heeft gekozen voor een duaal stelsel, waarbij de vaststelling van de schadeloosstelling geheel is losgemaakt van de toetsing van het onteigeningsbesluit. De ABRvS zal zich zodoende beperken tot de vraag of de Minister van Financiën in redelijkheid tot gebruikmaking van zijn bevoegdheid heeft kunnen komen, terwijl in de civielrechtelijk schadeloosstellingsprocedure de waarde van het onteigende dient te worden vastgesteld. Beide procedures verschillen dus in de aard van de vordering en de wijze waarop de rechterlijke toetsing wordt verricht.
De ondernemingskamer (civiel recht) is voor haar zelfstandig te geven oordeel over het schadeaspect, niet gehouden om zich naar de motivering van de ABRvS inzake het onteigeningsbesluit te richten.
(HR 20 maart 2015, AB 2016, 343 (Onteigening SNS Reaal en SNS Bank), r.o. 4.5.2-4.5.3. en 4.26.2).
3.4. Uitzonderingen op de formele rechtskracht
Een besluit is niet in rechte onaantastbaar geworden, indien:
1. Het aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend dat de belanghebbende de bestuursrechtelijke weg niet heeft benut; de termijnoverschrijding voor het maken van bezwaar is verschoonbaar, als de brief van het bestuursorgaan zo onduidelijk was, dan hieruit niet kon worden opgemaakt dat er sprake was van een besluit, ABRvS 21 september 2011, AB 2011, 299 (Rechtsmiddelenverwijzing);
2. Een beslissing op aanvraag, op bezwaar of in administratief beroep, niet tijdig is genomen;
3. De onrechtmatigheid van een eerder in rechte onaantastbaar besluit door het bestuursorgaan wordt erkend. Voldoende is "..dat de burger zich op het standpunt stelt dat er van onrechtmatigheid van een beslissing sprake is, dat uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam redelijkerwijs mag begrijpen, dat het overheidslichaam de onrechtmatigheid erkent"; HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode).
1.1. bezwaar en beroep
De mogelijkheid tot het maken van bezwaar, art. 7:1 lid 1 awb, is inherent aan de mogelijkheid tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter, art. 8:1 awb. Het onderschrift van art. 8:1 awb verwijst naar de criteria waaraan dient te worden voldaan: er dient sprake te zijn van een besluit in de zin van art. 1:3 awb en degene die bezwaar maakt, is belanghebbende in de zin van art. 1:2 awb.
Houd rekening met de termijn voor bezwaar: deze bedraagt zes weken, zie art. 6:7 jo. 6:8 jo. 6:9 awb.
Stel nu, dat het bezwaar- of beroepschrift wordt ontvangen door een onbevoegd bestuursorgaan; op dit bestuursorgaan rust de doorzendplicht, ex. art. 6:15 awb. Het bestuursorgaan kan dus niet de termijn laten verstrijken met het argument, dat de indiener van het bezwaarschrift de verkeerde instantie heeft aangeschreven.
1.1.1. Algemene bepalingen bezwaar en beroep
Het maken van bezwaar geschiedt door indiening van een bezwaarschrift (art. 6:4 lid 1 awb); het instellen van administratief beroep door indiening van een beroepschrift bij het beroepsorgaan (art. 6:4 lid 2 awb). De awb is summier ten aanzien van de dicta die volgen op het bezwaar of administratief beroep: art. 6:6 en 7:11 awb gaan slechts in op de niet-ontvankelijkverklaring.
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift is zes weken (art. 6:7 awb); de termijn vangt aan op de momenten, genoemd in art. 6:8 awb. De niet-ontvankelijkverklaring bij prematuur bezwaar of beroep kan achterwege blijven, indien het besluit ten tijde van de indiening reeds tot stand was gekomen, of de indiener redelijkerwijs kon menen dat het besluit al tot stand was gekomen (art. 6:10 lid 1 sub a en b awb).
Is het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het bestuursorgaan, dan is het niet gebonden aan een termijn (art. 6:12 lid 1 awb). Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervangen van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben (art. 6:19 awb).
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ontslaat het bestuursorgaan niet van de plicht om alsnog een besluit te nemen (art. 6:20 awb).
1.1.2. passeren schending vormvoorschrift en gedeeltelijke vernietiging
De schending van vormvoorschriften (geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen) kan worden gepasseerd, indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld (art. 6:22 awb). Het gevolg is dat het bestreden besluit niet onrechtmatig wordt geacht; een beroep zal door de bestuursrechter ongegrond moeten worden verklaard (art. 8:70 sub c awb).
Toepassing van art. 8:72 lid 1 awb is evenwel anders: dit artikel kan uitsluitend door de bestuursrechter worden toegepast. Verklaart de rechter het beroep gegrond, dan wordt het besluit vernietigd. Het voor vernietiging in aanmerking komende besluit moet onrechtmatig worden geacht en het beroep wordt gegrond verklaard (art. 8:70 sub d awb). De rechter kan tot gedeeltelijke vernietiging van het besluit overgaan.
1.2. Bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep
In beginsel kan slechts beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, indien de bestuursrechtelijke voorprocedure is gevolgd (art. 7:1 awb). Het eerste lid van art. 7:1 awb geeft enige uitzonderingen op de hoofdregel: zo kan direct beroep worden ingesteld als het besluit in bezwaar of administratief beroep is genomen, als de openbare uniforme voorbereidingsprocedure (afd. 3.4. awb) is toegepast, of als het besluit niet tijdig is genomen. Ook bij wijze van prorogatie is het direct instellen van beroep bij de bestuursrechter mogelijk (art. 7:1a awb).
De nadruk ligt op de volledige heroverweging van het besluit (art. 7:11 awb). Nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd in bezwaar of administratief beroep, zelfs als art. 4:5 awb eerder is toegepast. De volledige heroverweging houdt in dat ex nunc wordt getoetst (aldus aan de op het moment van heroverweging bekende feiten en omstandigheden). Bij het beroep op de bestuursrechter is de toetsing in het algemeen ex tunc, uitgezonderd bijzondere wettelijke bepalingen, zoals art. 85 van de Vreemdelingenwet 2000; meer over een indringende toetsing ex nunc door de rechter is te vinden in ABRvS 13 april 2016, AB 2016, 195 (Asielprocedure).
1.2.1. herroeping en vernietiging
Blijft het aangevochten besluit gehandhaafd, dan wordt het bezwaar ongegrond verklaard. Wordt het bezwaar ontvankelijk verklaard, dan vindt op de grondslag van het bezwaar een heroverweging plaats (art. 7:11 lid 1 awb). Gegrondverklaring moet leiden tot herroeping van het primaire besluit en het nemen van een secundair besluit (art. 7:11 lid 2 awb). Laat het bestuurorgaan na om, na gegrondverklaring van het bezwaar, het besluit te herroepen en een secundair besluit te nemen, dan is er sprake van een niet-tijdig genomen besluit in de zin van art. 6:2 onder b awb. Het niet tijdig genomen besluit na gegrondverklaring van het bezwaar, is daarom appellabel.
Bij administratief beroep leidt ontvankelijkverklaring en gegrondheid tot vernietiging van het bestreden besluit. Voor zover nodig, kan het beroepsorgaan zelf in de zaak voorzien (art. 7:25 awb).
1.3. hoger beroep
Hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter dient in hoofdzaak te worden ingediend bij de ABRvS, ex. art. 8:105 awb. Kijk voor uitzonderingen in hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. In welke gevallen de belanghebbende hoger beroep in kan stellen, wordt bepaald in art. 8:104 lid 1 awb; lid 2 en lid 4 van dit artikel geven aan wanneer géén hoger beroep kan worden ingesteld.
1.4. beroep door een ambtenaar (voorbeeld: rio)
Kijk eerst naar art. 8:1 jo. 8:6 lid 1 awb. De Centrale Raad van Beroep is bevoegd om het beroep door een rechterlijk ambtenaar of rio te behandelen, zo bepaalt art. 3 van Bijlage II bij de awb. Daarmee is direct gezegd dat een vordering tot schadevergoeding door de ambtenaar bij uitsluiting bij de CRvB kan worden ingediend; e.e.a. volgt uit art. 8:88 lid 1 jo. 8:89 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb.
Rechtspositie partijen en omvang geschil
2.1. Wat houden het verbod om ultra petita te gaan en het verbod van reformatio in peius in?
De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, art. 8:69 lid 1 awb. De procespartijen bepalen de omvang van het geschil, uitgezonderd bepalingen van openbare orde. Worden in het dictum feiten aangevoerd die niet tot de omvang van het geschil horen, dan levert dat strijd op met het verbod om ultra petita te gaan.
Bovendien mag de belanghebbende die beroep instelt, in beginsel niet in slechtere positie komen te verkeren door het dictum van de bestuursrechter; dit is het verbod van reformatio in peius.
Bevoegdheid rechterlijke instantie en ontvankelijkheid beroep
3.1. Wat houdt de leer der objectum litis in?
In het oorspronkelijke art. 2R.O. is de uitsluitende bevoegdheid van de rechterlijke macht, afhankelijk gesteld van het recht waarin de aanlegger vraagt te worden beschermd, niet de aard van het recht waarop de verweerder zijn verweer grondt. Zie in dit verband de klassieker HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond-Noordwijkerhout).
3.2. Betekenis in relatie tot de Grondwet
Stelt een aanlegger dat een onrechtmatige daad is begaan, dan is de civiele rechter (exclusief) bevoegd; zulks volgt uit art. 112 lid 1 van de Grondwet.
3.3. Voorrangsregel en formele rechtskracht
Zolang de termijn van zes weken (art. 6:7 jo. 6:8 lid 1 awb) nog niet is verstreken, is de voorrangsregel van kracht: bestuursrechtelijke voorzieningen gaan voor op een vordering bij de burgerlijke rechter. De burgerlijke rechter oordeelt niet over de rechtmatigheid van een besluit, als tegen het besluit beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Als de burgerlijke rechter wél bevoegd is, dient de vordering niet-ontvankelijk te worden verklaard, zolang de bestuursrechtelijke voorziening nog mogelijkheid biedt.
Let goed op de formele rechtskracht bij het indienen van een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op de onrechtmatige overheidsdaad. Is de termijn voor de bestuursrechtelijke voorziening eenmaal verstreken, dan is de burgerlijke rechter bevoegd om een inhoudelijk oordeel te vellen. Heeft tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan en is deze niet benut, dan is het besluit in rechte onaantastbaar geworden; zie 16 mei 1986, AB 1986, 573 (Heesch/ Van de Akker), ECLI:NL:HR:1986:AC9347 en HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), ECLI:NL:HR:1992:ZC0718. In het arrest-Vulhop wordt de formele rechtskracht dusdanig uitgelegd dat "..de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat het besluit zowel wat betreft haar wijze van tot stand komen als wat betreft haar inhoud, in overeenstemming is met voorschriften en rechtsbeginselen" (r.o. 3.3.).
3.3.1. Formele rechtskracht en rechtsbescherming door de burgerlijke rechter
In Leenders/ Ubbergen heeft het hof geoordeeld dat in de onderhavige kwestie, het beginsel van de formele rechtskracht van de beschikking- welk beginsel volgens het hof meebrengt dat, indien tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang is opengesteld en daarvan geen gebruik is gemaakt, de burgerlijke rechter moet uitgaan van de juistheid van de beschikking- in de weg staat aan de beoordeling door de burgerlijke rechter van de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
Eiseres tot cassatie, Leenders, heeft echter niet aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de beschikking wegens haar inhoud of totstandkoming onrechtmatig is, maar dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door het uitvaardigen van een onverbindende regeling en het handhaven daarvan door het standpunt te blijven handhaven, dat op grond van deze regeling een vergunning was vereist.
Indien de overheid het standpunt inneemt dat een burger ingevolge een avv een vergunning nodig heeft, maar die burger dit voorschrift onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, brengen de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid mee, dat de burger een geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift aan de burgerlijke rechter moet kunnen voorleggen. Zolang de beslechting van een dergelijk geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen, moet de burger de vraag of het voorschrift verbindend is, in beginsel door middel van een vordering op grond van onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter.
Dit laatste wordt niet anders doordat tegen de burger die zonder vergunning handelt, een strafrechtelijke vervolging wordt ingesteld of bestuursdwang wordt toegepast, waarbij de burger de verbindendheid van de regeling aan de strafrechter of bestuursrechter kan voorleggen. Niet kan immers van de burger worden verlangd dat hij, hoezeer hij ook van de onverbindendheid is overtuigd, het op strafvervolging of bestuursdwang laat aankomen om de onverbindendheid in rechte te doen vaststellen. Evenmin kan van de burger worden verlangd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is, aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, de vergunning onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de verbindendheid van de regeling aanvraagt, om bezwaar in te kunnen dienen en daarop beroep in te kunnen stellen bij de bestuursrechter.
Deze weinig voor de hand liggende rechtsgang kan, met het oog op effectieve rechtsbescherming tegen de overheid, blokkering tot de burgerlijke rechter niet rechtvaardigen.
In een dergelijk geval, ook indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat de formele rechtskracht van de beschikking zich mede uitstrekt tot het oordeel dat de desbetreffende regeling verbindend is, kan niet worden aanvaard dat de burgerlijke rechter in het door de burger tegen de overheid aangespannen geding op grond van die formele rechtskracht aan het oordeel van de overheid is gebonden (HR 11 oktober 1996, AB 1997, 1 (Leenders/ Ubbergen), r.o. 3.4.1.-3.4.4.).
3.3.2. Rechtsbescherming door de burgerlijke rechter in onteigeningszaken
Eenzelfde redenering wordt toegepast in het meer recente Onteigeningsarrest SNS Reaal en SNS Bank.
Aan het onteigeningsbesluit komt in cassatie formele rechtskracht toe. Naar vaste rechtspraak dient de rechter ervan uit te gaan dat het onteigeningsbesluit zowel wat betreft inhoud als totstandkoming, met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen in overeenstemming is. Het beginsel van de formele rechtskracht brengt echter niet mee, dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit.
De ondernemingskamer kan een zelfstandig oordeel geven over de vordering tot schadeloosstelling. Daarbij wordt opgemerkt dat de wetgever in de Wft, in afwijking van de systematiek van de Onteigeningswet, heeft gekozen voor een duaal stelsel, waarbij de vaststelling van de schadeloosstelling geheel is losgemaakt van de toetsing van het onteigeningsbesluit. De ABRvS zal zich zodoende beperken tot de vraag of de Minister van Financiën in redelijkheid tot gebruikmaking van zijn bevoegdheid heeft kunnen komen, terwijl in de civielrechtelijk schadeloosstellingsprocedure de waarde van het onteigende dient te worden vastgesteld. Beide procedures verschillen dus in de aard van de vordering en de wijze waarop de rechterlijke toetsing wordt verricht.
De ondernemingskamer (civiel recht) is voor haar zelfstandig te geven oordeel over het schadeaspect, niet gehouden om zich naar de motivering van de ABRvS inzake het onteigeningsbesluit te richten.
(HR 20 maart 2015, AB 2016, 343 (Onteigening SNS Reaal en SNS Bank), r.o. 4.5.2-4.5.3. en 4.26.2).
3.4. Uitzonderingen op de formele rechtskracht
Een besluit is niet in rechte onaantastbaar geworden, indien:
1. Het aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend dat de belanghebbende de bestuursrechtelijke weg niet heeft benut; de termijnoverschrijding voor het maken van bezwaar is verschoonbaar, als de brief van het bestuursorgaan zo onduidelijk was, dan hieruit niet kon worden opgemaakt dat er sprake was van een besluit, ABRvS 21 september 2011, AB 2011, 299 (Rechtsmiddelenverwijzing);
2. Een beslissing op aanvraag, op bezwaar of in administratief beroep, niet tijdig is genomen;
3. De onrechtmatigheid van een eerder in rechte onaantastbaar besluit door het bestuursorgaan wordt erkend. Voldoende is "..dat de burger zich op het standpunt stelt dat er van onrechtmatigheid van een beslissing sprake is, dat uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam redelijkerwijs mag begrijpen, dat het overheidslichaam de onrechtmatigheid erkent"; HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode).
Abonneren op:
Posts (Atom)