Bestuursrecht. Schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit via de civiele of bestuursrechtelijke weg (1)

1. Twee wegen: civiel en bestuursrechtelijk
Omdat de ervaring leert dat studenten moeite hebben met het leerstuk van de schadevordering op grond van een onrechtmatig overheidsbesluit, leg ik nog een keer uit hoe de twee rechtsgangen (civiel en bestuursrechtelijk) zich tot elkaar verhouden.

Burgers kunnen zowel bij de burgerlijke rechter, als bij de bestuursrechter, een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig geacht overheidsbesluit indienen. De burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW (objectum litis), dit volgt uit de klassieker HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout).

1.1. Voorrangsregel en het leerstuk van de formele rechtskracht
De voorrangsregel en de formele rechtskracht zijn twee onafhankelijke begrippen. De voorrangsregel houdt in dat wat men via de bestuursrechtelijke weg kan vorderen, ook via de bestuursrechtelijke weg gevorderd moet worden. Biedt de bestuursrechtelijke weg voldoende rechtsbescherming en is verzuimd om bezwaar of beroep in te stellen, dan zal de burgerlijke rechter een vordering niet-ontvankelijk verklaren, maar let op: de voorrangsregel geldt niet bij schadevorderingen die aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Vordert de burger vernietiging van een besluit en is de bestuursrechtelijke weg niet bewandeld, dan zal de burgerlijke rechter de niet-ontvankelijkheid uit te spreken.

De burgerlijke rechter is dus bevoegd om kennis te nemen van een schadevordering op grond van een onrechtmatig overheidsbesluit. De formele rechtskracht van het besluit ligt vervolgens op de loer. Dit heeft te maken met het feit dat de burger voor een succesvolle aanvechting van een onrechtmatig geacht besluit, alle elementen van de onrechtmatige daad ex. art. 6:162 BW moet bewijzen Heeft de burger géén gebruik gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede bestuurlijke rechtsgang, dan dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat het besluit rechtmatig is (Vulhop). De burgerlijke rechter zal de vordering afwijzen. Onder klemmende omstandigheden kan op de regel van de formele rechtskracht een uitzondering worden gemaakt. Erkenning rechtvaardigt ook een uitzondering op de hoofdregel (St. Oedenrode).

Dat is niet anders, wanneer een burger een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding indient bij de bestuursrechter. De onrechtmatigheid van het besluit dient vast te staan op grond van art. 8:72 awb. Is de rechtmatigheid van het besluit niet aangevochten in bezwaar en beroep, dan dient het verzoek tot schadevergoeding door de bestuursrechter te worden afgewezen, om de eenvoudige reden dat de onrechtmatigheid in rechte niet meer vastgesteld kan worden; de formele rechtskracht staat daaraan in de weg.

1.2. Bevoegdheids- en ontvankelijkheidsperikelen
De bevoegdheids- en ontvankelijkheidsproblemen komen in beeld bij (a) vorderingen uit hoofde van onrechtmatige daad, niet zijnde schadevorderingen; (b) dubbele aanhangigheid; (c) vorderingen boven de limiet.

(a) zoals eerder opgemerkt, als de burger vernietiging van het besluit (niet: schadevergoeding) vordert bij de burgerlijke rechter, zonder de bestuurlijke procedure te volgen, dan spreekt de rechter de niet-ontvankelijkheid uit;
(b) is een schadevordering aanhangig gemaakt bij de burgerlijke rechter, dan verklaart de bestuursrechter zich onbevoegd, art. 8:89 lid 3 awb. Is het verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter aanhangig, dan verklaar de burgerlijke rechter de vordering niet-ontvankelijk, art. 8:89 lid 4 awb (de civiele rechter is immers per definitie bevoegd om kennis te nemen van de schadevordering);
(c) de bestuursrechter is bevoegd voor zover de vordering tot schadevergoeding ten hoogste 25.000 Euro bedraagt, art. 8:89 lid 2 awb.

2. Zelfstandig of onzelfstandig schadeverzoek bij de bestuursrechter
Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb).

Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb).

Schadevergoeding op grond van art. 8:88 awb kan bij de bestuursrechter slechts worden gevorderd, indien de onrechtmatigheid vaststaat ingevolge toepassing van art. 8:72 awb.
De bestuursrechter zal een verzoek tot vergoeding van schade af moeten wijzen, als de belanghebbende verzuimt om de rechtmatigheid van een besluit aan te vechten volgens de bestuursrechtelijke procedure (bezwaar respectievelijk beroep). De onrechtmatigheid kan niet meer worden aangetoond.

3. Overzicht schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsbesluiten
3.1. Civiele procedure
1. Vooropgesteld wordt het principe van objectum litis: de burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW. De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op grond van art. 112 lid 1 Grondwet
(HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout);
2. Stelt belanghebbende bij de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit in, dan moet de belanghebbende aantonen dat aan alle elementen van de OD is voldaan (schade, wederrechtelijkheid, causaliteit en relativiteit). Daarbij dient gewaakt te worden voor de formele rechtskracht van het besluit. Heeft tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan, dan dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat de beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen- tenzij er sprake is van klemmende omstandigheden die een uitzondering vergen (HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), r.o. 3.3.).;
3. Een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden gemaakt, indien de belanghebbende redelijkerwijs uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam mag begrijpen, dat de onrechtmatigheid van een besluit wordt erkend (HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode));

3.2. Bestuursrechtelijke procedure
1. Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb). Omdat de beoordeling van het schadeaspect in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is meegenomen, behoeft de belanghebbende niet afzonderlijk de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen. De belanghebbende hoeft evenmin eerst het bestuursorgaan om schadevergoeding te verzoeken, nu art. 8:90 lid 2 awb niet van toepassing is;
2. Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb). Zoals bij de vordering tot schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit bij de burgerlijke rechter het geval is, dient de onrechtmatigheid van het besluit te worden aangetoond. Het besluit zelf zal dan ook via de bestuursrechtelijke procedure moeten worden aangevochten.

Rechtsbescherming in het bestuursrecht: bezwaar en beroep; schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit (2)

4.1. Een burger vordert bij de civiele rechter schadevergoeding op grond van vermeende onrechtmatigheid van een besluit, zonder de bestuursrechtelijke procedure te volgen. Hoe luidt het dictum?
1. De voorrangsregel geldt buiten de vordering inzake schadevergoeding en indien men zowel bij de burgerlijke rechter als de bestuursrechter eenzelfde vordering in kan stellen;
2. Het is aan de belanghebbende om de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen, hetgeen had moeten gebeuren via de bestuursrechtelijke weg (bezwaar resp. beroep bij de bestuursrechter);
3. Derhalve dient de vordering door de civiele rechter te worden afgewezen. Niet kan worden gezegd dat de civiele rechter onbevoegd is, of dat het beroep niet-ontvankelijk is bij wijze van de gelding van de voorrangsregel. Schadevorderingen die bij de burgerlijke rechter afstuiten op de formele rechtskracht,  worden in de regel afgewezen. Let goed op het onderscheid met een vordering tot vernietiging van het besluit op grond van de onrechtmatige daad. Wanneer het niet over schadevergoeding gaat, maar de burger vernietiging van het besluit vordert en de bestuursrechtelijke weg is niet bewandeld, dan is de burgerlijke rechter wél bevoegd, maar dient hij de vordering niet-ontvankelijk te verklaren.

In beginsel is de rol van de burgerlijke rechter aanvullend: de hoofdregel is dat verzuim om in bezwaar of beroep te gaan, terwijl de bestuursrechtelijke procedure voldoende rechtsbescherming biedt, niet-ontvankelijkheid van de vordering voor de burgerlijke rechter oplevert.

4.2. Bevoegdheid bestuursrechter inzake schadevergoeding bij bestuursorgaan
Hoofdregel: de bestuursrechter is bevoegd in de gevallen, opgesomd in art. 8:88 lid 1 onder a tot en met d awb. Art. 8:89 lid 2 awb bepaalt dat de bestuursrechter (niet-exclusief) bevoegd is, voor zover de vordering ten hoogste 25.000 Euro bedraagt.

4.3. Bestuursrechter in relatie tot burgerlijke rechter inzake schadevorderingen
Als een schadevordering reeds is aanhangig is gemaakt bij de civiele rechter, dan is de bestuursrechter niet bevoegd om van de vordering kennis tot schadevergoeding kennis te nemen, ex. art. 8:89 lid 3 awb.
Andersom geldt: zolang het verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter aanhangig is, dient de civiele rechter de vordering niet-ontvankelijk te verklaren (is de civiele rechter wel bevoegd?), ex. art. 8:89 lid 4 awb.

Naast deze voorrangsregels, bestaat de algemene bevoegdheidsregeling inzake dubbel beroep, art. 8:8 awb. Ook de geschillenregeling over de competentie van de bestuursrechter in hoger beroep, verdient aandacht. Het kan gebeuren dat meerdere rechtbanken menen bevoegd te zijn kennis te nemen van zaken waartoe zij in hoger beroep bevoegd zijn. Art. 8:9 awb biedt oplossing voor dergelijke geschillen naar aanleiding van art. 8:7 awb. Kijk voor de toepassing van artikel 7 altijd in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.

4.4. zelfstandig en onzelfstandig verzoek tot schadevergoeding
Ten aanzien van het onrechtmatige overheidsbesluit zijn er twee rechtsingangen. De benadeelde kan een beroep doen op de bestuursrechter of de burgerlijke rechter. De voorrangsregel geldt in beginsel niet bij schadeverzoeken.

Bij de civiele rechtsgang daagt de belanghebbende de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen, deel uitmaakt. De vordering kan slechts worden toegewezen door de burgerlijke rechter, als aan alle onderdelen van de OD, art. 6:162 BW is voldaan. De belanghebbende dient te waken voor de formele rechtskracht van het bestreden besluit. Als geen bestuursrechtelijk beroep is ingesteld tegen het schadeveroorzakende besluit, dan dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat het besluit zowel wat betreft totstandkoming, als inhoudelijk, rechtmatig is.

Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb).

Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb).

Schadevergoeding op grond van art. 8:88 awb kan bij de bestuursrechter slechts worden gevorderd, indien de onrechtmatigheid vaststaat ingevolge toepassing van art. 8:72 awb.
De bestuursrechter zal een verzoek tot vergoeding van schade af moeten wijzen, als de belanghebbende verzuimt om de rechtmatigheid van een besluit aan te vechten volgens de bestuursrechtelijke procedure (bezwaar respectievelijk beroep). De onrechtmatigheid kan niet meer worden aangetoond.

Let erop, dat niet-ontvankelijkverklaring van de vordering door de burgerlijke rechter in een dergelijk geval niet aan de orde is. De voorrangsregel geldt hier niet; de voorrangsregel houdt immers in dat de belanghebbende eerst een beroep op de bestuursrechter dient te doen, voordat bij de burgerlijke rechter als zijnde "restrechter" een vordering kan worden ingesteld. De civiele weg staat bij vorderingen tot schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsbesluiten altijd open. De enige kanttekening is, dat de formele rechtskracht van het besluit in de weg kan staan aan het honoreren van het schadeverzoek.

Niet-ontvankelijkheid en onbevoegdheid zijn wél aan de orde bij de toepassing van de competentiebepalingen van art. 8:89 lid 3 en 4 awb (zie hierboven onder 4.3.).

4.4.1. toetsingskader schadevergoeding op grond van onrechtmatige overheidsbesluiten
Vordering tot vergoeding van schade bij de burgerlijke rechter
1. Objectum litis: de burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW. De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op grond van art. 112 lid 1 Grondwet
(HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout);
2. Stelt belanghebbende bij de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit in, dan moet de belanghebbende aantonen dat aan alle elementen van de OD is voldaan (schade, wederrechtelijkheid, causaliteit en relativiteit). Daarbij dient gewaakt te worden voor de formele rechtskracht van het besluit. Heeft tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan, dan dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat de beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen- tenzij er sprake is van klemmende omstandigheden die een uitzondering vergen (HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), r.o. 3.3.).;
3. Een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden gemaakt, indien de belanghebbende redelijkerwijs uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam mag begrijpen, dat de onrechtmatigheid van een besluit wordt erkend (HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode));

Zelfstandig en onzelfstandig schadeverzoek bij de bestuursrechter
1. Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb). Omdat de beoordeling van het schadeaspect in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is meegenomen, behoeft de belanghebbende niet afzonderlijk de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen. De belanghebbende hoeft evenmin eerst het bestuursorgaan om schadevergoeding te verzoeken, nu art. 8:90 lid 2 awb niet van toepassing is;
2. Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb). Zoals bij de vordering tot schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit bij de burgerlijke rechter het geval is, dient de onrechtmatigheid van het besluit te worden aangetoond. Het besluit zelf zal dan ook via de bestuursrechtelijke procedure moeten worden aangevochten.

Beroep op de bestuursrechter
5.1. voorrang bezwaar of administratief beroep
Art. 7:1 lid 1 awb geeft aan dat het bezwaarschrift vooraf gaat aan het beroep op de bestuursrechter, tenzij er sprake is van één der gevallen onder a tot en met g. Er kan bij de bestuursrechter géén beroep worden ingesteld tegen een besluit, waartegen administratief beroep kan of kon worden ingesteld, zie art. 8:5 lid 2 awb (vgl. het beroep op de burgerlijke rechter bij een vordering op grond van onrechtmatig overheidshandelen).

Belanghebbende en bestuursorgaan kunnen overeenkomen dat rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter wordt ingesteld, art. 7:1a awb.

5.1. aanhangig maken beroep op bestuursrechter en uitsluiting beroepsmogelijkheid
Het onderscheid tussen bezwaar, administratief beroep en het instellen van beroep op de bestuursrechter, wordt gemaakt in art. 1:5 awb. Het instellen van beroep op de bestuursrechter, geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de rechter, art. 6:4 lid 3 awb. Wordt een vordering tot schadevergoeding ingesteld bij de bestuursrechter, dan kan de zaak aanhangig worden gemaakt door het indienen van een verzoekschrift, art. 8:88 awb.

In de algemene bepalingen over bezwaar en beroep, afd. 6.1 en 6.2, is te vinden in welke gevallen het beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard; zie art. 6:6 awb. Afdeling 6.2 bevat een belangrijke uitsluiting van de beroepsmogelijkheid, opgenomen in art. 6:13 awb: géén beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende, aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als in art. 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Hieruit blijkt dat de belanghebbende: (1) redelijkerwijs verwijtbaar dient te zijn en (2) dat er geen uitzonderingen zijn die verhinderen om eerst de fasen van bezwaar en administratief beroep te doorlopen (zoals de genoemde tenzij-gronden in art. 7:1 lid 1 awb).

Met het oog op de gelaagde structuur van de awb, is het bepaalde in art. 6:13 awb, nogmaals opgenomen in het reeds besproken art. 8:5 lid 2 awb.