Speerpunten ter verbetering van de Participatiewet 2020

In de berichtenreeks "Wijziging Participatiewet.." heb ik de wet ter gelegenheid van de Wijziging Participatiewet 2020 kritisch tegen het licht gehouden en geconcludeerd op welke punten de wet moet worden aangepast om deze werkbaar te maken. Een belangrijke conclusie is dat de Participatiewet niet effectief is in het behalen van het hoofddoel: het bevorderen van uitkeringsgerechtigden naar uitstroom in betaalde arbeid.

Waarom is de Participatiewet niet effectief in het behalen van de doelstelling die ten grondslag is gelegd aan deze wet?
Eén belangrijke factor die de Participatiewet overstijgt, is de conjunctuur. Onderzoek uitgevoerd door Panteia, het bureau voor economisch en sociaal beleidsonderzoek, wijst uit dat de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken niet van doorslaggevende betekenis zijn in het bevorderen van uitstroom naar duurzame betaalde arbeid. De baankans van de groep 'klassieke' uitkeringsgerechtigden (niet-arbeidsgehandicapten) is sinds 2015 met één procentpunt gestegen naar 8,1%. Het aantal uitstromers naar duurzame arbeid is achteruitgegaan onder de Participatiewet; sinds 2015 stroomt 11% van de uitkeringsgerechtigden uit naar duurzame arbeid.

De terugstroom in de uitkering is een tweede factor van betekenis voor de effectiviteit van de Participatiewet. De incidentie van terugstroom in de uitkering is hoog: maar liefst één op de drie uitstromers stroomt terug in de uitkering. Voornaamste oorzaak van de herinstroom in de uitkering is het bestaan van flexibele arbeid. Gemeenten concentreren zich enkel op de uitstroom uit de uitkering, zonder in te zetten op de preventie van terugstroom.

Speerpunten ter verbetering van de Participatiewet 2020

1. Introduceer een zelfstandig kader voor duurzame arbeidsongeschiktheid door ziekte in de Participatiewet
De foute aanname dat mensen met duurzame arbeidsongeschiktheid niet onder de Participatiewet vallen, leidt tot een vertekend beeld. Hoewel art. 9 lid 5 Participatiewet anders doet vermoeden, wordt duurzame arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte onder de Participatiewet niet erkend. Er is geen rechtsgrond voor het verschil in rechtspositie tussen duurzaam arbeidsongeschikten die onder de WIA vallen en duurzaam arbeidsongeschikten die onder de Participatiewet vallen.

2. Bevorder de professionaliteit van keuringsartsen
De onafhankelijkheid van keuringsartsen moet worden gewaarborgd in de Participatiewet. Tevens moet professionaliteit van keuringsartsen worden bevorderd door een eisen te stellen in een richtlijn ter professionalisering van deze beroepsgroep.

3. Sluit aan bij de capaciteiten van de betrokkene/stop met het systematisch verhinderen van educatie
Uitkeringsgerechtigden die aangeven een opleiding met perspectief te willen volgen, worden door gemeenten geblokkeerd in hun activiteiten om duurzame betaalde arbeid te verkrijgen. Het Inlichtingenbureau Utrecht controleert zelfs of uitkeringsgerechtigden staan ingeschreven aan een hogeschool of universiteit, omdat een opleiding door de overheid als een hindernis wordt beschouwd. Gemeenten achten slechts van belang dat de cliënt beschikbaar is voor algemeen geaccepteerde arbeid, waarvoor niet meer dan basale vaardigheden zijn vereist. Dit strookt niet met het beginsel dat bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigden moet worden aangesloten.

Onder de Participatiewet 2020 dient de verplichting van gemeenten om gevolg te geven aan art. 18 lid 4 onder f Participatiewet te worden aangescherpt. Hieronder, onder speerpunt 4, kom ik terug op het belang van het aansluiten bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde voor het bevorderen van duurzaam arbeidsperspectief.

4. Bevorder duurzaam arbeidsperspectief
De kortste weg naar arbeid is de doelstelling van gemeenten. Bij deze tactiek wordt volledig genegeerd dat herinstroom in de uitkering plaats zal vinden na afloop van de flexibele arbeidsbetrekking. De strategie wordt toegepast ter bevrediging van kortetermijndoelen. Jaarlijks ontvangen gemeenten een macrobudget van de Rijksoverheid. De gebundelde uitkering (BUIG) wordt zo verdeeld, dat gemeenten zich moeten inspannen om instroom in de uitkering te voorkomen. Gemeenten mogen wat overblijft van het macrobudget, vrij besteden. Als de uitkeringen tot een begrotingstekort leiden, komt de gemeente zélf in de uitkering: deze dient een vangnetuitkering aan te vragen om het gat te dichten.

Onder speerpunt 3 heb ik opgemerkt dat een studie wordt gezien als een obstakel voor de snelste weg richting uitstroom. De snelste weg richting uitstroom is nu juist de voornaamste van herinstroom in de uitkering. Het verbieden van een studie met arbeidsperspectief levert onnodige vertraging op bij het verkrijgen van duurzame arbeid die aansluit bij de capaciteiten van de betrokkene. Daarom moet  de (pre-)uitkeringsgerechtigde een studie kunnen (blijven) volgen. Met de invulling van art. 18 lid 4 onder f Participatiewet kan bovendien worden ingespeeld op de vraag naar arbeid in specifieke sectoren, bijvoorbeeld het onderwijs of de medische sector.

Om de kans op herinstroom te verkleinen, dient te worden ingezet op ondersteuning en het onderhouden van contact met de uitstromer als deze reguliere arbeid (voor bepaalde tijd) heeft bemachtigd. Een deel van de door het SCP onderzochte cliënten geeft aan een terugkoppeling ná de uitstroom uit de uitkering wenselijk te vinden.

5. Stem Toeslagen af op de wisselvalligheid van flexibele arbeid

Ten aanzien van de bestaanszekerheid moet worden geregeld dat de ontvangst van toeslagen van uitkeringsgerechtigden die uitstromen naar tijdelijke contracten, stabiel blijft. Het voorgestelde "Switchmodel voor de Participatieketen" gaat uit van een automatische toebedeling van toeslagen waarop uitstromers recht hebben, zonder dat zij achteraf worden geconfronteerd met correcties. Op deze wijze wordt een financiële belemmering bij uitstroom en eventuele herinstroom weggenomen.

Een probleem waar uitkeringsgerechtigden op stuiten, is de neerwaartse spiraal. Voorkomen moet worden dat mensen in de schulden belanden doordat alle betrokken instanties te laat en te traag zijn in het uitkeren van toeslagen en loon. Als de uitkeringsdatum voor de toeslagen níet is afgestemd op de datum waarop het loonstrookje wordt ontvangen, kunnen de vaste lasten niet op tijd worden afgeschreven. Dat betekent dat maandelijks een schuld ontstaat. Daarbij wordt de correctie van het jaarlijks teveel ontvangen bedrag aan toeslagen ingevorderd, omdat de toeslagen niet zijn afgestemd op wisselende arbeidsovereenkomsten (zie ook: 'In deeltijd werken met een uitkering? Voor je het weet zit je in de schulden', Trouw, 29 februari 2020).

Wijziging Participatiewet: effectiviteit Participatiewet, preventie van herinstroom in de uitkering en jurisprudentiële vereisten re-integratie

4. Effectiviteit Participatiewet
Dat cliënten uit beeld raken bij gemeenten, ofwel: dat het contact tussen klantmanager en cliënt uitblijft, is blijkens het rapport van de beleidsonderzoekers het gevolg van een gebrek aan financiële middelen en het uitblijven van vraag naar arbeid door werkgevers. Daadwerkelijke oplossingen voor deze knelpunten zijn financiële investeringen voor de lange termijn. De observaties van Divosa wijzen uit dat economische voorspoed de bepalende factor is voor een succesvolle uitstroom uit de uitkering én voor de preventie van herinstroom  in de uitkering. Dat niet de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken van doorslaggevende betekenis zijn, maar de hoogconjunctuur, wordt bevestigd door het onderzoek van Panteia.[1]

Hoe effectief de Participatiewet is in de uitstroom van uitkeringsgerechtigden naar regulier werk, is gedegen onderzocht door het SCP. Aan de hand van een eenduidige opdracht heeft het SCP onderzocht, in welke mate de Participatiewet mensen mét arbeidsvermogen heeft geleid naar regulier werk. 

Sinds de invoering van de Participatiewet is de baankans van de groep ‘klassieke uitkeringsgerechtigden’ (dus geen jonggehandicapten of personen uit de doelgroep van de sociale werkvoorziening) met één procentpunt gestegen naar 8,1%.[2] Het SCP concludeert dat de Participatiewet voor klassieke uitkeringsgerechtigden nauwelijks tot verbetering heeft geleid in vergelijking met de situatie van vóór de invoering van de Participatiewet. Ten aanzien van de verkrijging en het behoud van duurzame arbeid is de situatie van uitkeringsgerechtigden zelfs verslechterd sinds 2015.[3] Vóór de invoering van de Participatiewet stroomde 17% van de uitkeringsgerechtigden uit naar vast werk, sinds 2015 bedraagt het aantal uitstromers naar duurzame arbeidsovereenkomsten 11%. Het aantal uitstromers naar voltijdarbeid is gedaald van 31% naar 26%.[4]

4.1 Preventie van herinstroom in de uitkering
Uit de Factsheet Herinstroom in de bijstand, uitgevaardigd door Divosa, blijkt dat 1 op de 3 personen die uitstroomt uit de uitkering, weer terugstroomt in de uitkering. Na één jaar stroomt 20% van de personen terug in de uitkering; na vijf jaar bedraagt het percentage herinstromers in de uitkering 35%.[5] De voornaamste oorzaak van herinstroom in de uitkering is flexibele arbeid, die weer voortvloeit uit de tactiek van ondernemers om economische schommelingen te ondervangen. Een daling van herinstroom wordt toegescheven aan algehele economische voorspoed.

De grootste groep herinstromers wordt gevormd door personen die na betaalde arbeid wederom een beroep moeten doen op een uitkering.[6] De actieve inzet van gemeenten op handhaving van de re-integratie versterkt het beeld van een hoge herinstroom in de uitkering.[7] Van de groep personen die binnen een termijn van 6 maanden terugstroom in de uitkering, stroomt 29% terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager niet hebben voldaan aan de arbeidsplicht; 37% stroomt terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager na herhaalde oproep niet hebben voldaan aan de verschijningsplicht voor een re-integratiegesprek.[8] Bij uitstroom naar scholing stroomt maar liefst 42% na vijf jaar terug in de uitkering.[9]

 

Met deze kennis over de oorzaken van herinstroom in de uitkering, is het van belang om de handvatten die door Divosa zijn aangereikt, om te zetten in geüniformeerd beleid, gericht op de preventie van herinstroom in de uitkering. Gelet op de hoofdzakelijke reden voor instroom en herinstroom in de uitkering, het economische klimaat, spreekt de noodzaak van de verbetering van de Nederlandse economie op de lange termijn voor zich. Naast dit speerpunt voor de algehele economische beleidsvoering in Nederland, zijn er enkele specifieke punten waar gemeenten en overheid zich op dienen te richten om duurzame arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden te bevorderen.  

Ten aanzien van de bestaanszekerheid moet worden geregeld dat de ontvangst van toeslagen van de uitkeringsgerechtigden die uitstromen naar tijdelijke contracten, stabiel blijft. Onder uw supervisie (SZW, M.Bouter) wordt het project ‘Simpel Switchen in de Participatieketen’ uitgevoerd. Eén van de vier sporen van dit ‘Switchmodel’ ziet op de automatische toebedeling van toeslagen waarop uitstromers recht hebben, zonder dat zij achteraf worden geconfronteerd met correcties.[10] Dit lijkt mij een uitstekend middel om uitstromers te ontlasten van de financiële zorgen die het gevolg zijn van wisselvallige arbeidsovereenkomsten. Ten aanzien van de werkzekerheid, ofwel het behouden van duurzame betaalde arbeid, dienen gemeenten de focus te verschuiven naar de ondersteuning van uitstromers met flexibele arbeidsovereenkomsten. Nu concentreren gemeenten zich enkel op de uitstroom uit de uitkering, zonder in te zetten op de preventie van herinstroom in de uitkering.

Terecht onderkent Divosa dat de kortste weg naar werk dan ook niet de beste weg is. Om het risico op herinstroom in de uitkering te verkleinen, moet de re-integratie worden afgestemd op het vinden van betaalde arbeid die aansluit bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde. Ter bevordering van een duurzaam arbeidsperspectief verdient het aanbeveling om opvolging te geven aan eerdere re-integratiegesprekken, ook als de cliënt eenmaal betaalde arbeid heeft gevonden. Zoals eerder opgemerkt, geven cliënten aan behoefte te hebben aan gericht sollicitatie-advies. Gemeenten dienen zich te richten op de advisering (en indien gewenst: begeleiding) van personen die vóór afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst op zoeken moeten naar een andere functie. 

Eén van de meest opvallende aspecten van de Factsheet van Divosa is de herinstroom van personen die zijn uitgestroomd naar scholing. Het gegeven, dat 42% van de personen die is uitgestroomd naar scholing, na vijf jaar weer is teruggestroomd in de uitkering, wekt de indruk dat de ondersteuning bij het vinden en behouden van duurzame betaalde arbeid bij deze groep na invoering van de Participatiewet ondermaats is gebleven. Een andere verklaring is dat de gevolgde opleiding géén arbeidsperspectief biedt. Voor de gemeente zie ik twee taken weggelegd. Een eerste taak is het bevorderen van uitstroom naar erkende opleidingen die perspectief bieden op de arbeidsmarkt. Een tweede taak is het blijven bieden van advisering en ondersteuning bij sollicitatie-activiteiten gericht op het verwerven en behouden van duurzame betaalde arbeid. De participanten die zelfredzaam zijn, kunnen worden verwezen naar netwerken die aansluiten bij het niveau en de vaardigheden van de uitstromer. 

4.2 Jurisprudentiële vereisten re-integratie
De opmerking van Divosa, dat de kortste weg naar werk niet de beste weg is, vindt sinds 2010 bevestiging in de bestuursrechtelijke jurisprudentie. Re-integratietrajecten dienen arbeidsperspectief te bieden. Het opleggen van re-integratietrajecten zonder zicht op arbeidsinschakeling, is in strijd met het verbod van verplichte arbeid.[11] Opgelegde re-integratievoorzieningen dienen het resultaat te zijn van een op de persoon van de uitkeringsgerechtigde toegesneden afweging.[12] Bij het opleggen van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, dient aangegeven te worden uit welke werkzaamheden de voorziening concreet bestaat en waarom de voorziening passend is bij de persoonlijke situatie van de uitkeringsgerechtigde.[13]

---

[1] Vgl. Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 244.

[2] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 161 en 171.

[3] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 165.

[4] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 171 en 173.

[5] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 2.

[6] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 26.

[7] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 5.

[8] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 29.

[9] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 23.

[10] Kamerbrief ‘Project Simpel Switchen in de Participatieketen’, 27 december 2018.

[11] CRvB 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, r.o. 9.4.12.

[12] CRvB 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331.

[13] CRvB 11 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1368, r.o. 4.4.