#1 De misstanden bij UWV, inhoudelijk beoordeeld door een rechtsgeleerde: Het ondeskundige oordeel van de UWV-verzekeringsarts. De vele ficties die de verzekeringsarts toepast en het gebrek aan validiteit en onafhankelijkheid van het verzekeringskundig verslag

Door: meester Mercedes Bouter LL.M., rechtsgeleerde

De verzekeringsarts heeft vanuit het bezuiningsdoel van UWV de taak om de rechtspositie van de betrokkene te vernietigen met een beroep op het argument "dat wellicht in de toekomst adequate behandeling mogelijk wordt" en dat daarom de voorziening wordt afgewezen
Het verzekeringskundig oordeel van de (UWV-)verzekeringsarts is tweeledig. Ten eerste dient de verzekeringsarts een oordeel te geven over de arbeidsgeschiktheid van de aanvrager van een sociale verzekering (o.a. WIA en WAJONG). Het oordeel over de arbeidsgeschiktheid van de aanvrager wordt integraal in het verzekeringsgeneeskundig verslag vastgelegd; een strikte scheiding van "arbeidskundig oordeel" en "verzekeringsgeneeskundig oordeel" is niet te maken.
Ten tweede dient de arts een oordeel te geven over de vraag, of de arbeidsongeschiktheid duurzaam is. 

Beide oordelen worden geveld aan de hand van ficties. Het gaat niet om een inhoudelijke beoordeling van de realiteit, maar om een gefingeerd oordeel. Aanwijzingen voor de (UWV-)verzekeringsarts inzake de WAJONG zijn gegeven in het "Compendium Participatiewet Wajong en SMBS". De arbeidskundig analist haalt zogenaamde "taken" (die geen verband hoeven te houden met daadwerkelijk bestaande arbeid) uit het Takenbestand UWV 2015.

De ficties ten aanzien van het begrip "duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen" zijn het resultaat van de WAJONG 2015. De Rijksoverheid beoogt met deze bezuinigingsmaatregel zoveel mogelijk arbeidsongeschikten (zieken en gehandicapten) af te laten vloeien naar een uitkering onder het bestaansminimum.

Ondergetekende heeft de dossiers over de UWV-schandalen, de wettelijke bepalingen van de WAJONG 2015 en WIA, alsmede de richtlijnen, beroepscodes en leidraden voor het schrijven van de verzekeringskundige rapportage, op rechtmatigheid geanalyseerd en komt tot het volgende oordeel over de misstanden in het handelen van UWV. In de verzekeringskundige en arbeidskundige rapportages van UWV en in de formele besluitvorming werden uitsluitend inconsistenties, onzorgvuldigheden en onrechtmatigheden geconstateerd. Die onzorgvuldigheden en onrechtmatigheden zijn zodanig omvangrijk, dat er een drieluik aan moet worden gewijd.

Dit eerste deel heeft betrekking op de inhoud van de verzekeringskundige en arbeidskundige rapportage van UWV: wat maakt dat het oordeel van de UWV-verzekeringsarts en arbeidskundige rapportage juridisch onhoudbaar en medisch-wetenschappelijk niet-valide moeten worden geacht?

1. Het criterium "Een taak uitvoeren in een arbeidsorganisatie" wordt beoordeeld aan de hand van "taken" die niet in daadwerkelijke arbeidsfuncties bestaan
Het arbeidsvermogen kan, aldus de instructie voor UWV, alleen worden bepaald aan de hand van taken. Het gaat net zoals bij de talloze ficties die in het Compendium zijn opgenomen, niet om taken die daadwerkelijk verband houden met bestaande arbeid. In het Takenregister staat bijvoorbeeld dat een potje op een plankje zetten, handjeklap doen of de armen in de lucht doen onder taken vallen die worden betrokken in de beoordeling van het arbeidsvermogen. Zo kan aan de aanvrager worden gevraagd hoe hij/zij zijn bed opmaakt (zie 1.2.4.2 van het Compendium: "Klant verricht één of meer taken in het dagelijks leven"). Er kan aan de aanvrager zelfs worden gevraagd of hij/zij in staat is om een uur lang te bukken of te hurken, ook als deze "vaardigheden" evident geen deel uitmaken van een realistische functie. Om de "belastbaarheid van de klant te kunnen meten", wordt de arbeidsanalist de opdracht gegeven te controleren "..of de aanvrager dagelijks 60 minuten per uur, 8 uur per dag kan staan" en of de aanvrager "dagelijks 60 minuten per uur, 8 uur per dag kan reiken".

Het doel is om de aanvrager op grond van onzinopdrachten zo snel mogelijk af te laten vloeien naar de Participatiewet. Het Compendium legt dan ook vast dat "arbeidskundige taken geen arbeidskundige taken hoeven te zijn". Dit de eerste belangrijke contradictie die is bestemd om te bezuinigen op WIA/WAJONG en overige voorzieningen voor arbeidsongeschikten.

2. De validiteit en onafhankelijkheid van het verzekeringskundig oordeel is niet gewaarborgd, door het gebrek aan onderbouwing en door (wederom) ficties en inconsistenties
De verzekeringsarts heeft de taak om de aanvraag van een uitkering te stuiten door een beroep te doen op het "Beoordelingskader duurzaamheid ontbreken arbeidsvermogen ten behoeve van beoordelingen voor de Wajong 2015". In het Compendium Participatiewet Wajong en SMBS wordt aangegeven dat de verzekeringsarts níet hoeft te onderbouwen dat de aanvrager arbeidsvermogen kan ontwikkelen. De verzekeringsarts moet een prognose stellen en mag zich baseren op algemene richtlijnen van het UWV.

Het komt voor dat verzekeringsartsen aanvragers en cliënten meer dan onbeschoft bejegenen. Het gaat om uitspraken als "U bent toch gewend om met pijn te leven" en het bewust schofferen van cliënten die een oncologische behandeling ondergaan. Ik adviseer dan ook om gesprekken met de verzekeringsarts en arbeidskundige/arbeidsanalist van uitkeringsinstanties en UWV vast te leggen. Hiervoor hebt u geen toestemming nodig, maar u kunt wel vooraf melden dat u gesprekken opneemt.

2.1 Een enorme inconsistentie in de UWV-instructie: de UWV-arts mag zonder beargumentering stellen "dat in de toekomst misschien behandeling mogelijk is", maar vooruitlopen op de medische wetenschap is niet toegestaan
Opvallend is dat de verzekeringsarts niet vooruit mag lopen op toekomstige medische ontwikkelingen, terwijl de (UWV-)verzekeringsarts wél de prognose mag stellen dat "de aanvrager in de toekomst wellicht arbeidsvermogen kan ontwikkelen, als er in de toekomst een adequate behandeling mogelijk wórdt". De UWV-arts mag zonder een inhoudelijke beargumentering van de prognose (wel of niet duurzaam arbeidsongeschikt) een verzekeringskundig oordeel uitbrengen, zodat het voor de betrokkene niet inzichtelijk is hoe de verzekeringsarts tot dit oordeel is gekomen. De instructie van het UWV is aldus uitermate tegenstrijdig en heeft tot doel om de rechtspositie van de aanvrager te vernietigen.

De aanvrager wordt immers bewust de mogelijkheid onthouden om het oordeel van de UWV-verzekeringsarts inhoudelijk te (laten) toetsen. Met een enkel beroep op algemene richtlijnen door de verzekeringsarts is dit oordeel schimmig. Een medische prognose, ofwel de differentiaaldiagnose, moet worden beargumenteerd met medische bevindingen. De prognose van een verzekeringsarts ontbeert de wetenschappelijk-medische onderbouwing als de argumentatie van de verzekeringsarts op algemene (zelfs niet van toepassing zijnde) richtlijnen wordt gebaseerd.

2.1 Inconsistentie 2: volledig arbeidsongeschikten worden financieel gedupeerd onder het mom van "een financiële prikkel tot re-integratie" (bezuinigingmaatregel WAJONG 2015)
Is de aanvrager 100% arbeidsongeschikt verklaard maar wordt de voorziening van de hand gewezen omwille van de bezuinigingsdoeleinden van de Rijksoverheid? Dan kan, zoals hiervoor uiteengezet, worden gefingeerd dat de aanvrager "niet duurzaam arbeidsongeschikt kan worden geoordeeld, uitgaande van de hypothetische situatie dat er ooit behandelmogelijkheden komen".

Dat de voorziening wordt afgewezen en de aanvrager zo snel mogelijk afvloeit naar de Participatiewet, wordt gepresenteerd met het excuus dat de arbeidsongeschikte financieel moet worden geprikkeld om te re-integreren op de arbeidsmarkt. Hiermee wordt bedoeld dat iemand die op medische gronden absoluut geen arbeidsvermogen heeft en dit ook in de toekomst niet kan ontwikkelen, door een financiële benadeling opeens arbeidsvermogen zou verkrijgen. Natuurlijk moet deze inconsistentie constructie bij de naam worden genoemd: het is een ordinaire bezuinigingsmaatregel. Het gaat er niet om of iemand arbeidsvermogen krijgt, het gaat erom om zoveel mogelijk aanvragers en cliënten te dumpen onder het bestaansminimum.

2.2 De UWV-arts dient zich te richten naar de regels en aanwijzingen van UWV "in de bedrijfsmatige context van UWV"
Tekenend is dat UWV, de Nederlandse Vereniging voor Verzekeringsgeneeskunde (NVVG) en NOVAG thans een richtlijn dienen te introduceren om de onafhankelijkheid van de UWV-arts te verbeteren.
In het Statuut wordt onder "Verantwoordelijkheid van UWV-arts ten opzichte van UWV", gecodificeerd dat "...de UWV-verzekeringsarts zich bij de uitvoering van zijn werkzaamheden dient te houden aan de aanwijzingen, door of namens het UWV gegeven met het oog op de bedrijfsmatige context van UWV". De taak van de UWV-arts is intentioneel vaag: "De arts is erop gericht om zijn praktijk te verbeteren en bij te dragen aan een efficiënte praktijkvoering, gestoeld op doelmatig handelen".

2.3 De (evidence-based) deskundigheid van het oordeel van de UWV-verzekeringsarts heeft thans géén juridische basis
Naar verluidt zal eind 2021 de deskundigheid van het oordeel van de UWV-arts een basis krijgen in het Statuut voor Verzekeringsartsen van UWV. In het Reglement en het Professioneel Statuut Verzekeringsartsen UWV zal worden opgenomen dat "Verzekeringsartsen evidence-based dienen te gaan werken en de oordelen dienen te baseren op de stand van de wetenschap".

2.4 Wat als de visie van UWV en de visie van de UWV-arts afwijkend zijn?
De UWV-arts, die volgens het toekomstige Statuut "In lijn met de beroepscode onafhankelijk tot beargumentering van zijn oordeel dient te komen" en UWV dienen bij een meningsverschil over de uitleg van het Statuut een beroep te doen op een geschillencommissie. Strekt een verschil in zienswijze tussen UWV en de verzekeringsarts niet uitsluitend tot de uitleg van het medisch oordeel, dan is het oordeel van het management van UWV beslissend.

3. Het glazenbollenwerk van de UWV-arts: in stand gehouden door het ontbreken van een effectieve remedie (ofwel: er bestaat in Nederland géén wetenschappelijk onderlegde rechterlijke instantie die het oordeel van de verzekeringsarts toetst)
Deze tweedeling is niet te verantwoorden. Het standaardoordeel van de (UWV-)verzekeringsarts luidt, zoals gezegd, "dat nu niet kan worden beoordeeld hoe het in de toekomst is". Dit argument is niet valide en kan het deskundigenoordeel dan ook niet dragen. Hoe kan het dat een dergelijk niet-valide argument, wetenschappelijk beschouwd een absoluut lekenoordeel, als rechtmatig wordt aanvaard?
De reden is uiteraard de taak van de UWV-arts om zoveel mogelijk uitkeringen af te wijzen. Juridisch wordt het glazenbollenwerk van de UWV-arts in stand gehouden door het gebrek aan een onafhankelijk rechterlijk oordeel.

De rechtsstaat geldt niet voor belanghebbenden: géén equality of arms en géén effectieve juridische remedie
De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uit 2017 heeft hierin géén verandering gebracht. Hoewel de "Equality of Arms" een algemeen toetsingskader heeft gekregen in het oordeel van de CRvB, kan de rechter volstaan met het oordeel dat de UWV-verzekeringsarts zich aan de formele procedures heeft gehouden. Een inhoudelijke toetsing komt slechts aan de orde, indien de appellant een onafhankelijke deskundige betaalt om rapport uit te brengen. Het inwinnen van contra-expertise kost gemiddeld meer dan 1000 euro, zonder dat hier een financiële bijdrage voor wordt geboden.

Van daadwerkelijke equality of arms is dan ook géén sprake. Het bezwaarlijke is dat voor gedupeerden die een besluit op onrechtmatige en niet-toetsbare gronden van UWV hebben ontvangen, geen effectieve remedie bestaat. Het gaat hier uitsluitend om een ordinaire bezuinigingsmaatregel die succesvol wordt "nageleefd" door juridisch en wetenschappelijk niet-valide besluiten op te leggen.

Verder lezen
"Verzekeringsartsen willen weg bij UWV", Trouw 11 november 2017;
"Verzekeringsarts: verlengstuk van UWV of onafhankelijk deskundige?", Capra Advocaten 5 september 2017;
"UWV-arts beslist als rechter over een arbeids(on)geschiktheid: 'Ik ben Sinterklaas niet'", Eenvandaag 18 april 2019;
"Weet de rechter wat hij niet weet? Bij beroepszaken over arbeidsongeschiktheid ontbreekt vaak de medische kennis", Medisch Contact 4 december 2019;
"UWV past ambtseed aan na zorgen artsen en accountants dat zij geen kritiek over UWV mogen uiten", SV 14 mei 2020;
"Onthef de UWV-arts van zijn taak als waarzegger", Trouw 11 januari 2019;
"Stuurt minister Koolmees aan op het einde van de UWV-artsen?", Trouw 26 juni 2019;
"Onderbouwing UWV bij keuring vaak onvoldoende", Trouw 27 december 2018;
"Het UWV bepaalt wanneer iemand nog werk kan verzetten, maar de criteria zijn juridisch niet toetsbaar", Trouw 21 april 2018

#Boodschappenaffaire

In mijn bericht "Als de verontwaardiging is weggeëbd, is het tijd om mensen (wederom) op hun rechten te wijzen" van 30 december 2020, schreef ik over de geruchtmakende zaak van de terugvordering van 7000 van een bijstandsgerechtigde die van haar moeder boodschappen had ontvangen. De zaak, die ook wel de #boodschappenaffaire wordt genoemd, heeft op verongelijkte reacties kunnen rekenen. Terecht is er discussie over de vraag, of het toelaatbaar is dat een uitkeringsgerechtigde door directe familie wordt ondersteund in het levensonderhoud, omdat het inkomen op grond van de Participatiewet niet toereikend is om de vaste lasten te kunnen betalen, maar hoe zit deze specifieke zaak precies in elkaar?

Het college van de gemeente Wijdemeren heeft vandaag bekendgemaakt te blijven bij het besluit om de 7000 Euro terug te vorderen. Volgens het college is uit onderzoek gebleken dat de ontvangst van de boodschappen noodzakelijk was om de lasten van een tweedehands auto en motor uit het "betere segment" van te kunnen betalen. Het bezit van de auto uit het betere segment was volgens de gemeente niet gemeld, terwijl dit op grond van de inlichtingenplicht wel had gemoeten. Bij de behandeling van het hoger beroep zal duidelijk worden of betrokkene wel aan de inlichtingenplicht ter zake van het bezit van de auto heeft voldaan.

Ik constateerde op 30 december 2020 dat het opmerkelijk was dat het Inlichtingenbureau Utrecht volgens de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 oktober 2019 een signaal had aangemaakt. Als ik naar de signaalwaarden in de handleiding van Inlichtingenbureau Utrecht kijk, zie ik dat kentekengegevens/ANPR-data/belastinggegevens kunnen worden gebruikt voor het aanmaken van een signaal van eventuele fraude, maar een melding van derden over het ontvangen van boodschappen door de betrokkene valt níet onder een van de signaalwaarden van het Inlichtingenbureau. Het kan dus niet anders dan dat het Inlichtingenbureau het bezit van een auto aan de hand van RDW-signalen heeft geconstateerd.

Iedereen kan dit eenvoudig controleren door de wijzer "Handleiding rechtmatigheidscontrole" van het Inlichtingenbureau te downloaden. De aanschaf van een auto uit het betere segment en het bezitten van meer dan één voertuig op naam levert gronden op voor het aanmaken van een signaal. De gemeente Wijdemeren betoogt dat het bestedingspatroon van betrokkene in de boodschappenaffaire ten koste is gegaan van het levensonderhoud en dat de uitgaven voor woonlasten, energie en zorgverzekering binnen het bijstandsniveau vielen. Ik verwacht dat dit besluit stand zal houden na behandeling van het hoger beroep. Of het beroep slaagt, is afhankelijk van de aannemelijkheid van "dringende redenen" en uitzonderlijke omstandigheden die zouden maken dat terugvordering niet kan worden opgelegd. De hogerberoepsrechter zal níet in de beoordeling van de verklaring van de gemeente treden, omdat betrokkene deze verklaring zelf heeft ondertekend om de correctheid van de inhoud te bevestigen.

Deze zaak moet geen afbreuk doen aan een maatschappelijke discussie die gevoerd moet worden. Deze discussie heeft betrekking op de volgende kwesties:

- Een uitkering op grond van de Participatiewet is meestal onvoldoende om de lasten uit levensonderhoud te kunnen betalen;
- Is het tegenover andere uitkeringsgerechtigden die géén familie hebben om ze bij te staan in het levensonderhoud, rechtvaardig om in één of enkele gevallen af te zien van het terugvorderen van de uitkering?
- Hoe kan worden verantwoord dat in de Participatiewet wordt uitgegaan van een fraudebegrip dat alle  publiekrechtelijke grenzen te buiten gaat? In het strafrecht kan alleen van fraude worden gesproken als sprake is van opzet.

Terugvordering uitkering vanwege ontvangen boodschappen: als de verontwaardiging is weggeëbd, is het tijd om mensen (wederom) op hun rechten te wijzen

De publieke verontwaardiging was groot, toen de rechtbank Midden-Nederland oordeelde dat de gemeente 7000 Euro mag terugvorderen van een bijstandsgerechtigde die volgens de gemeente gedurende drie jaar lang boodschappen heeft ontvangen van haar moeder. De verontwaardiging richt zich vooral op het "inhumane beleid". Het probleem met publieke verontwaardiging is dat deze snel weer wegebt. De betrokkene heeft niet veel aan verongelijkte reacties; met alleen empathie kun je de koelkast niet vullen.

Waar betrokkenen wél belang bij hebben, is dat ze weten welke rechten zij hebben. In 2018 heeft de Volkskrant ten onrechte een artikel geplaatst waarin stond dat bijstandsgerechtigden die "ergens van worden verdacht", niet het recht hebben om zich te laten bijstaan door een jurist en dat zij niet de mogelijkheid hebben om te zwijgen. Dat is niet juist. Ik heb de krant direct een juridisch document gestuurd en verzocht om dit door te zenden naar de betrokkenen, die volgens de krant valselijk werden beschuldigd van fraude.

Een "signaal is aangemaakt door het Inlichtingenbureau"
Eerst terug naar de "Boodschappenzaak" (ECLI:NL:RBMNE:2019:4746). Volgens de uitspraak is het ermee begonnen dat het Inlichtingenbureau Utrecht een signaal heeft aangemaakt en dit signaal [fraudeverdenking] heeft doorgegeven aan de gemeente. Hoe het Inlichtingenbureau dit signaal heeft samengesteld, is niet duidelijk. Volgens de handleiding van het Inlichtingenbureau worden voornamelijk belasting- en kentekengegevens gebruikt voor het aanmaken van signalen. Een jurist had namens de betrokkene onderzoek kunnen instellen en betrokkene had op grond van de AVG inzage kunnen verlangen in het over haar opgestelde dossier.

Gemeenteambtenaren hebben bij betrokkene een huiszoeking uitgevoerd en daarover een verslag opgesteld. Tijdens de huiszoeking zijn verdenkingen geplaatst omtrent de boodschappen die afkomstig waren van Albert Heijn. De gemeente heeft in het verslag vastgelegd dat betrokkene de boodschappen van haar moeder had ontvangen. Betrokkene heeft dit verslag ondertekend. In de rechtszaak merkt de betrokkene op dat zij zich geïntimideerd voelde en dat zij geen besef heeft van het bewust tekenen van het verslag van de gemeente (r.o. 4).

Hoe het ondertekenen van een verslag tot vergaande consequenties leidt
Als een verslag van de sociale dienst getekend is door de betrokkene, mag de rechter de inhoud van het verslag aannemen. In rechte kan de inhoud van het verslag niet met succes worden bestreden. Dat een vertegenwoordiger/advocaat namens de betrokkene aanvoert dat het niet duidelijk was wat de informatieplicht (artikel 17 lid 1 Participatiewet) van de betrokkene verlangt, kan daaraan niet afdoen. Het is een bewijstechnische kwestie: de rechter mag aannemen dat een ondertekend verslag de feiten weergeeft.

Een rechter die niet bij deze zaak is betrokken maar de zaak via sociale media wil duiden ('het recht toegankelijk maken'), beweert bij herhaling dat de advocaat in rechte aan had kunnen voeren dat de uitkeringsgerechtigde zich geïntimideerd voelde en dat de informatieplicht haar niet duidelijk was. Hiermee worden valse verwachtingen gewekt. Het is wel zo eerlijk om te zeggen hoe het echt zit. Als de betrokkene het verslag van de gemeente heeft ondertekend, kan een jurist dit niet meer rechtzetten, zelfs al is het verslag in strijd met de werkelijkheid. Vanwege het hiervoor genoemde bewijstechnische aspect, buigt de rechter zich niet over de vraag of het verslag onder twijfelachtige omstandigheden tot stand is gekomen. Het oordeel is: met het zetten van de handtekening zijn de feiten vastgesteld. Dat een advocaat achteraf, gedurende de rechtszaak, aan zou kunnen voeren dat de betrokkene onder druk is gezet, maakt niet dat een andere prognose kan worden verwacht.

Begrijpen uitkeringsgerechtigden wel wat het niet-gedefinieerde begrip "redelijkerwijs" inhoudt?
Helaas is de zaak daarmee snel afgedaan. Een zéér principiële, rechtens relevante vraag blijft onbeantwoord: begrijpt de uitkeringsgerechtigde wat de informatieplicht precies inhoudt?
Op grond van artikel 17 lid 1 Participatiewet dient een uitkeringsgerechtigde aan het college, op verzoek of uit eigen beweging, mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. De invulling van "redelijkerwijs" is niet eenduidig. Er is géén juridisch kader om "redelijkerwijs" nader in te vullen. Het is dus een normatief kader zonder aanwijzingen.

Van de uitkeringsgerechtigde wordt ondanks het gebrek aan duiding van dit normatieve kader, zonder meer verwacht dat hij/zij in staat is om te begrijpen wat moet worden meegedeeld aan het College van Burgemeester en Wethouders. De betrokkene in de hier besproken zaak geeft er blijk van níet te begrijpen dat de informatieplicht van haar verlangt dat zij de ontvangst van de boodschappen van haar moeder bij het College had dienen te melden. Evenwel is het oordeel: "fraude". 

Het CBS hanteert sinds 2002 de norm: "fraude is het onjuist, onvolledig of niet tijdig informeren. Het is ook fraude als er géén sprake is van opzet." Een zéér ruime definitie, die in het strafrecht en in overige rechtsgebieden niet als zodanig wordt uitgelegd. Voor andere wetten dan de Participatiewet geldt dat fraude een vorm van bedrog is, met opzettelijke misleiding als centraal element. Het OM en de sectie strafrecht melden dit in duidelijke bewoordingen.

CBS: een ruime definitie van fraude

De gemeente kan het bedrag, door Nibud begroot op de economische waarde van de in natura ontvangen producten, in het geheel terugvorderen, tenzij er dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien (art. 58 lid 8 Participatiewet). Wat "dringende redenenen" zijn, is nooit nader uitgewerkt. Het kunnen voorzien in financiële bestaansmiddelen wordt níet als dringende reden uitgelegd. Het beroep op dringende redenen zal slechts worden ingewilligd in geval van een dreigende noodsituatie. Of onmenselijke situaties ontstaan, doet volgens de rechter niet ter zake (CRvB 27-11-2012, nr. 12/2187 WWB). Opgemerkt moet worden dat ook bij terugvordering van de uitkering een inkomen beschikbaar dient te blijven ter hoogte van de beslagvrije voet (art. 475d Burgerlijke Rechtsvordering). Voor een alleenstaande is de bijstandsnorm te vinden in art. 21 Participatiewet.

Lessen voor de toekomst
Uitkeringsgerechtigden hebben het recht om zich tijdens een verhoor bij de gemeente/sociale dienst bij te laten staan door een jurist (art. 2:1 Algemene wet bestuursrecht). Teken de verklaring van de gemeente niet. Een handtekening kan volgens plaatselijke protocollen van u worden gevraagd om de correctheid van een onderzoeksverslag vast te stellen, maar het plaatsen van een handtekening is niet nodig. De gemeenteambtenaar mag u géén woorden in de mond leggen en is niet gerechtigd om een valse weergave van de tijdens het "huisbezoek" geconstateerde feiten op te tekenen.

Bent u van plan om een verslag van de sociale dienst te ondertekenen, laat dit verslag dan eerst op correctheid controleren door een jurist. Als een vraag u onduidelijk is of als u het antwoord op een vraag niet weet, geef dit dan aan. Het kan zijn dat een medewerker van de gemeente u chanteert met een boete of met intrekking van de uitkering. Daarom is het aan te raden om een belangenbehartiger of jurist mee te nemen naar gesprekken (art. 2:1 Algemene wet bestuursrecht). Als uw vertegenwoordiger geen advocaat is, dient u deze vooraf te machtigen.

Maak geluidsopnamen van gesprekken met de sociale dienst. Omdat u deelnemer bent aan het gesprek, mag u alles opnemen. Als het College van plan is om u te sanctioneren met een boete, dient de gemeenteambtenaar u de cautie te verlenen. Dit houdt in dat de gemeente u actief dient te wijzen op uw recht om te zwijgen (art. 5:10a lid 2 Algemene wet bestuursrecht).

Verzoek inzage in uw dossier. Bijstandsgerechtigden kunnen inzage verlangen in de manier waarop hun gegevens door de sociale dienst worden verwerkt in het kader van de opsporing van fraude, zie de "Procesbeschrijving heimelijke waarneming", te raadplegen via Stimulansz. Laat onderzoek instellen naar meldingen die bij de sociale dienst, de Sociale Recherche of het Inlichtingenbureau zijn binnengekomen. Wordt u door iemand valselijk beschuldigd van fraude, dan dient u van dit delict aangifte te doen wegens laster (artikel 262 Wetboek van Strafrecht).

Openbaar Ministerie: "Fraude is opzettelijke misleiding"

Tot slot
In juni 2018 heb ik een uitgebreide juridische wijzer geschreven voor betrokkenen die door de Sociale Recherche of sociale dienst worden onderworpen aan huiszoekingen en verhoren. In het bericht "Uw rechten bij onderzoek door de Sociale Recherche" van 2018 ga ik in op:

- de rechten van bijstandsgerechtigden tijdens een verhoor met de gemeente of Sociale Recherche
(= een landelijke autoriteit, niet de gemeentelijke sociale dienst);
- verplichtingen van de toezichthouder/ambtenaar bij het afleggen van huiszoekingen bij uitkeringsgerechtigden;
- de noodzaak tot het doen van aangifte wegens laster in het geval van een valse beschuldiging van fraude;
- de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) en de kwaliteit van de feitelijke onderbouwing van dossiers over vermeende fraudezaken;
- het controleren van bevoegdheidsgrondslagen voor en wettelijke grenzen van stelselmatige bestuursrechtelijke observaties.

Speerpunten ter verbetering van de Participatiewet 2020

In de berichtenreeks "Wijziging Participatiewet.." heb ik de wet ter gelegenheid van de Wijziging Participatiewet 2020 kritisch tegen het licht gehouden en geconcludeerd op welke punten de wet moet worden aangepast om deze werkbaar te maken. Een belangrijke conclusie is dat de Participatiewet niet effectief is in het behalen van het hoofddoel: het bevorderen van uitkeringsgerechtigden naar uitstroom in betaalde arbeid.

Waarom is de Participatiewet niet effectief in het behalen van de doelstelling die ten grondslag is gelegd aan deze wet?
Eén belangrijke factor die de Participatiewet overstijgt, is de conjunctuur. Onderzoek uitgevoerd door Panteia, het bureau voor economisch en sociaal beleidsonderzoek, wijst uit dat de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken niet van doorslaggevende betekenis zijn in het bevorderen van uitstroom naar duurzame betaalde arbeid. De baankans van de groep 'klassieke' uitkeringsgerechtigden (niet-arbeidsgehandicapten) is sinds 2015 met één procentpunt gestegen naar 8,1%. Het aantal uitstromers naar duurzame arbeid is achteruitgegaan onder de Participatiewet; sinds 2015 stroomt 11% van de uitkeringsgerechtigden uit naar duurzame arbeid.

De terugstroom in de uitkering is een tweede factor van betekenis voor de effectiviteit van de Participatiewet. De incidentie van terugstroom in de uitkering is hoog: maar liefst één op de drie uitstromers stroomt terug in de uitkering. Voornaamste oorzaak van de herinstroom in de uitkering is het bestaan van flexibele arbeid. Gemeenten concentreren zich enkel op de uitstroom uit de uitkering, zonder in te zetten op de preventie van terugstroom.

Speerpunten ter verbetering van de Participatiewet 2020

1. Introduceer een zelfstandig kader voor duurzame arbeidsongeschiktheid door ziekte in de Participatiewet
De foute aanname dat mensen met duurzame arbeidsongeschiktheid niet onder de Participatiewet vallen, leidt tot een vertekend beeld. Hoewel art. 9 lid 5 Participatiewet anders doet vermoeden, wordt duurzame arbeidsongeschiktheid als gevolg van ziekte onder de Participatiewet niet erkend. Er is geen rechtsgrond voor het verschil in rechtspositie tussen duurzaam arbeidsongeschikten die onder de WIA vallen en duurzaam arbeidsongeschikten die onder de Participatiewet vallen.

2. Bevorder de professionaliteit van keuringsartsen
De onafhankelijkheid van keuringsartsen moet worden gewaarborgd in de Participatiewet. Tevens moet professionaliteit van keuringsartsen worden bevorderd door een eisen te stellen in een richtlijn ter professionalisering van deze beroepsgroep.

3. Sluit aan bij de capaciteiten van de betrokkene/stop met het systematisch verhinderen van educatie
Uitkeringsgerechtigden die aangeven een opleiding met perspectief te willen volgen, worden door gemeenten geblokkeerd in hun activiteiten om duurzame betaalde arbeid te verkrijgen. Het Inlichtingenbureau Utrecht controleert zelfs of uitkeringsgerechtigden staan ingeschreven aan een hogeschool of universiteit, omdat een opleiding door de overheid als een hindernis wordt beschouwd. Gemeenten achten slechts van belang dat de cliënt beschikbaar is voor algemeen geaccepteerde arbeid, waarvoor niet meer dan basale vaardigheden zijn vereist. Dit strookt niet met het beginsel dat bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigden moet worden aangesloten.

Onder de Participatiewet 2020 dient de verplichting van gemeenten om gevolg te geven aan art. 18 lid 4 onder f Participatiewet te worden aangescherpt. Hieronder, onder speerpunt 4, kom ik terug op het belang van het aansluiten bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde voor het bevorderen van duurzaam arbeidsperspectief.

4. Bevorder duurzaam arbeidsperspectief
De kortste weg naar arbeid is de doelstelling van gemeenten. Bij deze tactiek wordt volledig genegeerd dat herinstroom in de uitkering plaats zal vinden na afloop van de flexibele arbeidsbetrekking. De strategie wordt toegepast ter bevrediging van kortetermijndoelen. Jaarlijks ontvangen gemeenten een macrobudget van de Rijksoverheid. De gebundelde uitkering (BUIG) wordt zo verdeeld, dat gemeenten zich moeten inspannen om instroom in de uitkering te voorkomen. Gemeenten mogen wat overblijft van het macrobudget, vrij besteden. Als de uitkeringen tot een begrotingstekort leiden, komt de gemeente zélf in de uitkering: deze dient een vangnetuitkering aan te vragen om het gat te dichten.

Onder speerpunt 3 heb ik opgemerkt dat een studie wordt gezien als een obstakel voor de snelste weg richting uitstroom. De snelste weg richting uitstroom is nu juist de voornaamste van herinstroom in de uitkering. Het verbieden van een studie met arbeidsperspectief levert onnodige vertraging op bij het verkrijgen van duurzame arbeid die aansluit bij de capaciteiten van de betrokkene. Daarom moet  de (pre-)uitkeringsgerechtigde een studie kunnen (blijven) volgen. Met de invulling van art. 18 lid 4 onder f Participatiewet kan bovendien worden ingespeeld op de vraag naar arbeid in specifieke sectoren, bijvoorbeeld het onderwijs of de medische sector.

Om de kans op herinstroom te verkleinen, dient te worden ingezet op ondersteuning en het onderhouden van contact met de uitstromer als deze reguliere arbeid (voor bepaalde tijd) heeft bemachtigd. Een deel van de door het SCP onderzochte cliënten geeft aan een terugkoppeling ná de uitstroom uit de uitkering wenselijk te vinden.

5. Stem Toeslagen af op de wisselvalligheid van flexibele arbeid

Ten aanzien van de bestaanszekerheid moet worden geregeld dat de ontvangst van toeslagen van uitkeringsgerechtigden die uitstromen naar tijdelijke contracten, stabiel blijft. Het voorgestelde "Switchmodel voor de Participatieketen" gaat uit van een automatische toebedeling van toeslagen waarop uitstromers recht hebben, zonder dat zij achteraf worden geconfronteerd met correcties. Op deze wijze wordt een financiële belemmering bij uitstroom en eventuele herinstroom weggenomen.

Een probleem waar uitkeringsgerechtigden op stuiten, is de neerwaartse spiraal. Voorkomen moet worden dat mensen in de schulden belanden doordat alle betrokken instanties te laat en te traag zijn in het uitkeren van toeslagen en loon. Als de uitkeringsdatum voor de toeslagen níet is afgestemd op de datum waarop het loonstrookje wordt ontvangen, kunnen de vaste lasten niet op tijd worden afgeschreven. Dat betekent dat maandelijks een schuld ontstaat. Daarbij wordt de correctie van het jaarlijks teveel ontvangen bedrag aan toeslagen ingevorderd, omdat de toeslagen niet zijn afgestemd op wisselende arbeidsovereenkomsten (zie ook: 'In deeltijd werken met een uitkering? Voor je het weet zit je in de schulden', Trouw, 29 februari 2020).

Wijziging Participatiewet: sancties: willekeur bij de toetsing van dringende redenen en bij toepassing van de inkeerregeling

6. Sancties: willekeur bij de toetsing van dringende redenen en de toepassing van de inkeerregeling
Als de uitkeringsgerechtigde naar het oordeel van de klantmanager of het uitvoerende orgaan niet aan de participatieverplichtingen voldoet, dan kan de uitkering worden verlaagd (art. 18 lid 2 Participatiewet) of ingetrokken (‘100%-verlaging’, art. 18 lid 5 in verband met lid 4 Participatiewet). Het punitieve karakter werkt contraproductief. Door te dreigen met  financiële sancties wordt een grotere uitstroom uit de uitkering beoogd, maar het tegengestelde effect wordt hiermee bereikt.[1]

  

De Inspectie heeft geconstateerd dat gemeenten in hun verordeningen niet of nauwelijks criteria hebben aangelegd ter beoordeling van het ontbreken van verwijtbaarheid (art. 18 lid 9 Participatiewet) of de aanwezigheid van dringende redenen om af te zien van de intrekking van de uitkering (art. 18 lid 10 Participatiewet). Bij gebreke van regelgeving ligt het initiatief voor het maken van een afweging bij de klantmanager.[2] Om deze willekeur aan banden te leggen, moet in de Participatiewet worden bepaald dat gemeenten beleid dienen te ontwikkelen ten aanzien van de toetsing van de verwijtbaarheid en de aanwezigheid van dringende redenen. 

Zoals ik eerder heb opgemerkt, kan langdurige ziekte de uitkeringsgerechtigde belemmeren in het functioneren, waardoor de uitkeringsgerechtigde niet in staat is om te voldoen aan alle opgelegde verplichtingen. Dit is een reden om aan te nemen dat de uitkeringsgerechtigde geen verwijt treft. Gemeenten gaan, bij gebreke van geüniformeerd beleid ten aanzien van de plicht om de aanwezigheid van verwijtbaarheid te onderzoeken, zeer uiteenlopend om met de toepassing van hoor en wederhoor.[3] Ook de inkeerregeling (art. 18 lid 11 Participatiewet) is thans aan willekeur onderworpen. Aanscherping van de inkeerregeling is vereist, door de termijn en voorwaarden voor het indienen van een herzieningsverzoek te uniformeren.

Verhuisplicht: een dode letter die geschrapt kan worden

De verhuisplicht van 18 lid 4 onder e Participatiewet is niet werkbaar. Een verhuisplicht kan worden opgelegd als de uitkeringsgerechtigde een arbeidsovereenkomst voor de duur van minimaal één jaar kan krijgen en de netto beloning minimaal de voor hem geldende netto bijstandsnorm bedraagt. Het niet naleven van de verhuisplicht zou met intrekking van de uitkering moeten worden gesanctioneerd. Terecht wijzen gemeenten de verhuisplicht af als een theoretische bepaling die bij tenuitvoerlegging tot een onacceptabele aantasting van het netwerk van de uitkeringsgerechtigde zou leiden. De verhuisplicht stuit vooral op grote financiële bezwaren. Aangezien een beloning gelijk aan de bijstandsnorm voldoende wordt geacht om een verhuisplicht op te leggen, is het inkomen van de betrokkene ontoereikend om te kunnen verhuizen. Om een betrokkene financieel in staat te stellen om te kunnen verhuizen, moet bijzondere bijstand worden toegekend onder toepassing van art. 35 Participatiewet. Ik geef in overweging om de verhuisplicht te schrappen, omdat deze verplichting als een dode letter wordt beschouwd.

---

[1] Sociaal en Cultureel Planbureau, Samenvatting Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 18.

[2] Inspectie SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Handhaving arbeidsverplichtingen, juni 2017, p. 8.

[3] Inspectie SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Handhaving arbeidsverplichtingen, juni 2017, p. 25.

Wijziging Participatiewet: effectiviteit Participatiewet, preventie van herinstroom in de uitkering en jurisprudentiële vereisten re-integratie

4. Effectiviteit Participatiewet
Dat cliënten uit beeld raken bij gemeenten, ofwel: dat het contact tussen klantmanager en cliënt uitblijft, is blijkens het rapport van de beleidsonderzoekers het gevolg van een gebrek aan financiële middelen en het uitblijven van vraag naar arbeid door werkgevers. Daadwerkelijke oplossingen voor deze knelpunten zijn financiële investeringen voor de lange termijn. De observaties van Divosa wijzen uit dat economische voorspoed de bepalende factor is voor een succesvolle uitstroom uit de uitkering én voor de preventie van herinstroom  in de uitkering. Dat niet de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken van doorslaggevende betekenis zijn, maar de hoogconjunctuur, wordt bevestigd door het onderzoek van Panteia.[1]

Hoe effectief de Participatiewet is in de uitstroom van uitkeringsgerechtigden naar regulier werk, is gedegen onderzocht door het SCP. Aan de hand van een eenduidige opdracht heeft het SCP onderzocht, in welke mate de Participatiewet mensen mét arbeidsvermogen heeft geleid naar regulier werk. 

Sinds de invoering van de Participatiewet is de baankans van de groep ‘klassieke uitkeringsgerechtigden’ (dus geen jonggehandicapten of personen uit de doelgroep van de sociale werkvoorziening) met één procentpunt gestegen naar 8,1%.[2] Het SCP concludeert dat de Participatiewet voor klassieke uitkeringsgerechtigden nauwelijks tot verbetering heeft geleid in vergelijking met de situatie van vóór de invoering van de Participatiewet. Ten aanzien van de verkrijging en het behoud van duurzame arbeid is de situatie van uitkeringsgerechtigden zelfs verslechterd sinds 2015.[3] Vóór de invoering van de Participatiewet stroomde 17% van de uitkeringsgerechtigden uit naar vast werk, sinds 2015 bedraagt het aantal uitstromers naar duurzame arbeidsovereenkomsten 11%. Het aantal uitstromers naar voltijdarbeid is gedaald van 31% naar 26%.[4]

4.1 Preventie van herinstroom in de uitkering
Uit de Factsheet Herinstroom in de bijstand, uitgevaardigd door Divosa, blijkt dat 1 op de 3 personen die uitstroomt uit de uitkering, weer terugstroomt in de uitkering. Na één jaar stroomt 20% van de personen terug in de uitkering; na vijf jaar bedraagt het percentage herinstromers in de uitkering 35%.[5] De voornaamste oorzaak van herinstroom in de uitkering is flexibele arbeid, die weer voortvloeit uit de tactiek van ondernemers om economische schommelingen te ondervangen. Een daling van herinstroom wordt toegescheven aan algehele economische voorspoed.

De grootste groep herinstromers wordt gevormd door personen die na betaalde arbeid wederom een beroep moeten doen op een uitkering.[6] De actieve inzet van gemeenten op handhaving van de re-integratie versterkt het beeld van een hoge herinstroom in de uitkering.[7] Van de groep personen die binnen een termijn van 6 maanden terugstroom in de uitkering, stroomt 29% terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager niet hebben voldaan aan de arbeidsplicht; 37% stroomt terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager na herhaalde oproep niet hebben voldaan aan de verschijningsplicht voor een re-integratiegesprek.[8] Bij uitstroom naar scholing stroomt maar liefst 42% na vijf jaar terug in de uitkering.[9]

 

Met deze kennis over de oorzaken van herinstroom in de uitkering, is het van belang om de handvatten die door Divosa zijn aangereikt, om te zetten in geüniformeerd beleid, gericht op de preventie van herinstroom in de uitkering. Gelet op de hoofdzakelijke reden voor instroom en herinstroom in de uitkering, het economische klimaat, spreekt de noodzaak van de verbetering van de Nederlandse economie op de lange termijn voor zich. Naast dit speerpunt voor de algehele economische beleidsvoering in Nederland, zijn er enkele specifieke punten waar gemeenten en overheid zich op dienen te richten om duurzame arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden te bevorderen.  

Ten aanzien van de bestaanszekerheid moet worden geregeld dat de ontvangst van toeslagen van de uitkeringsgerechtigden die uitstromen naar tijdelijke contracten, stabiel blijft. Onder uw supervisie (SZW, M.Bouter) wordt het project ‘Simpel Switchen in de Participatieketen’ uitgevoerd. Eén van de vier sporen van dit ‘Switchmodel’ ziet op de automatische toebedeling van toeslagen waarop uitstromers recht hebben, zonder dat zij achteraf worden geconfronteerd met correcties.[10] Dit lijkt mij een uitstekend middel om uitstromers te ontlasten van de financiële zorgen die het gevolg zijn van wisselvallige arbeidsovereenkomsten. Ten aanzien van de werkzekerheid, ofwel het behouden van duurzame betaalde arbeid, dienen gemeenten de focus te verschuiven naar de ondersteuning van uitstromers met flexibele arbeidsovereenkomsten. Nu concentreren gemeenten zich enkel op de uitstroom uit de uitkering, zonder in te zetten op de preventie van herinstroom in de uitkering.

Terecht onderkent Divosa dat de kortste weg naar werk dan ook niet de beste weg is. Om het risico op herinstroom in de uitkering te verkleinen, moet de re-integratie worden afgestemd op het vinden van betaalde arbeid die aansluit bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde. Ter bevordering van een duurzaam arbeidsperspectief verdient het aanbeveling om opvolging te geven aan eerdere re-integratiegesprekken, ook als de cliënt eenmaal betaalde arbeid heeft gevonden. Zoals eerder opgemerkt, geven cliënten aan behoefte te hebben aan gericht sollicitatie-advies. Gemeenten dienen zich te richten op de advisering (en indien gewenst: begeleiding) van personen die vóór afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst op zoeken moeten naar een andere functie. 

Eén van de meest opvallende aspecten van de Factsheet van Divosa is de herinstroom van personen die zijn uitgestroomd naar scholing. Het gegeven, dat 42% van de personen die is uitgestroomd naar scholing, na vijf jaar weer is teruggestroomd in de uitkering, wekt de indruk dat de ondersteuning bij het vinden en behouden van duurzame betaalde arbeid bij deze groep na invoering van de Participatiewet ondermaats is gebleven. Een andere verklaring is dat de gevolgde opleiding géén arbeidsperspectief biedt. Voor de gemeente zie ik twee taken weggelegd. Een eerste taak is het bevorderen van uitstroom naar erkende opleidingen die perspectief bieden op de arbeidsmarkt. Een tweede taak is het blijven bieden van advisering en ondersteuning bij sollicitatie-activiteiten gericht op het verwerven en behouden van duurzame betaalde arbeid. De participanten die zelfredzaam zijn, kunnen worden verwezen naar netwerken die aansluiten bij het niveau en de vaardigheden van de uitstromer. 

4.2 Jurisprudentiële vereisten re-integratie
De opmerking van Divosa, dat de kortste weg naar werk niet de beste weg is, vindt sinds 2010 bevestiging in de bestuursrechtelijke jurisprudentie. Re-integratietrajecten dienen arbeidsperspectief te bieden. Het opleggen van re-integratietrajecten zonder zicht op arbeidsinschakeling, is in strijd met het verbod van verplichte arbeid.[11] Opgelegde re-integratievoorzieningen dienen het resultaat te zijn van een op de persoon van de uitkeringsgerechtigde toegesneden afweging.[12] Bij het opleggen van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, dient aangegeven te worden uit welke werkzaamheden de voorziening concreet bestaat en waarom de voorziening passend is bij de persoonlijke situatie van de uitkeringsgerechtigde.[13]

---

[1] Vgl. Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 244.

[2] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 161 en 171.

[3] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 165.

[4] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 171 en 173.

[5] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 2.

[6] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 26.

[7] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 5.

[8] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 29.

[9] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 23.

[10] Kamerbrief ‘Project Simpel Switchen in de Participatieketen’, 27 december 2018.

[11] CRvB 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, r.o. 9.4.12.

[12] CRvB 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331.

[13] CRvB 11 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1368, r.o. 4.4.