Hoe kan woonoverlast door psychiatrisch patiënten worden aangepakt? (Deel II)

In het vorige bericht heb ik de algemene taakstelling en de bijbehorende bevoegdheden van gemeenten, de politie en de woningcorporaties inzake de aanpak van woonoverlast door ernstig (veelal extramuraal geplaatste) psychiatrisch patiënten besproken. Zoals gezegd is het van belang om overlast door patiënten niet te typeren als 'burenconflict', omdat daarmee de aard van het probleem wordt miskend. Overlast door ernstige psychiatrische problematiek vraagt een gespecialiseerde aanpak en andere maatregelen dan een conflict tussen twee partijen. Door uit te gaan van een conflictsituatie, wordt vaak zonder enig effect (vrijwillige) buurtbemiddeling of professionele mediation ingezet.

Enquêtes onder omwonenden afnemen is geen manier om overlast te bestrijden
In de situatie die op 6 december 2019 in het AD werd beschreven, heeft de woningcorporatie een enquête gestuurd om huurders van het complex te vragen of zij ook nachtelijke overlast ondervinden van hun buurman. Zo'n onderzoek is een onjuiste manier om overlast aan te pakken. In de eerste plaats kan de mening van de geënquêteerden eenvoudig worden gemanipuleerd door een suggestieve vraagstelling en de uitkomst van het onderzoek kan worden vervuild door omwonenden die verder van de overlastgever zijn verwijderd te ondervragen. De uitkomst van het onderzoek is in hoge mate subjectief. In de tweede plaats zullen de ondervraagden niet altijd hun ervaringen durven delen, omdat het risico bestaat dat een woningcorporatie de gegevens van de ondervraagden aan de overlastgever mededeelt in één van de modelbrieven uit de landelijke Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering. In de derde plaats is het houden van een enquête een schijnoplossing in de aanpak van woonoverlast. Zoals gezegd, is de woningcorporatie het aanspreekpunt en de  instantie die verantwoordelijk is voor het beëindigen van de overlast, voor dossieropbouw en het ontwikkelen van beleid om overlast te voorkomen en te bestrijden.

Verantwoordelijkheden per instantie
De taakverdeling over de instanties die (woon)overlast dienen te bestrijden, is te vinden in de 'Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering' van de Inspectie, p. 11.
De gemeente kan zich niet achter andere organen/instanties verschuilen, want de gemeente heeft als beheerder van de openbare ruimte de regie in het voorkomen en bestrijden van woonoverlast. Andere instanties, waaronder de woningcorporatie en de politie, hebben een medeverantwoordelijkheid, maar de eindverantwoordelijkheid ligt bij de gemeente ('Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering', Inspectie, p. 104). Het College van Burgemeester en Wethouders is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid en dient ter zake van deze taakstelling ernstige woonoverlast via de bestuursrechtelijke weg te bestrijden. De gemeenten hebben de regiefunctie in de aanpak van woonoverlast door psychiatrisch patiënten ('Zelfstandig wonen voor bijzondere doelgroepen', Corporatiehandreiking voor huisvesting van mensen met psychiatrische problemen, Aedes-Actiz Kenniscentrum Wonen-Zorg, p. 3).

De woningcorporatie heeft géén bestuursrechtelijke macht of middelen. De woningcorporatie heeft geen andere mogelijkheid dan overlast via de civielrechtelijke weg te bestrijden. Woningcorporaties zijn belast met de verplichting om ongestoord woongenot te waarborgen. De woningcorporatie dient de overlastgever te wijzen op zijn verplichting zich als een goed huurder te gedragen. De woningcorporatie is verantwoordelijk voor accurate dossieropbouw om de beleidsbehoefte per geval te kunnen bepalen (Handreiking aanpak woonoverlast, Inspectie, p. 15 en 62). Huurders moeten één aanspreekpunt hebben om woonoverlast te melden (Handreiking aanpak woonoverlast, Inspectie, p. 16).

De politie heeft geen regiefunctie, maar neemt wel deel aan de 'lokale driehoek' met het Openbaar Ministerie en de gemeente. De politie is belast met toezicht en handhaving ('Aanpak woonoverlast en verloedering', Handreiking en Bijlagen, Inspectie Ministerie van Infrastructuur en Milieu, p. 26). De politie-zorgcoördinator is verantwoordelijk voor het bewerkstelligen dat de patiënt bij de juiste zorgverlener terechtkomt.

Juridische middelen
Afhankelijk van de ernst van de woonoverlast, kunnen niet-juridische en juridische middelen al dan niet gezamenlijk worden ingezet om op te treden tegen de overlast. Ik licht enkele juridische middelen toe. De vermelding is niet uitputtend, maar geeft aan welke mogelijkheden burgers hebben om woonoverlast door psychiatrisch patiënten aan te laten pakken.

1. Civielrechtelijke aanpak van woonoverlast 
De huurder dient zich rekenschap te geven van goed huurderschap (art. 7:213 BW). De huurder die woonoverlast veroorzaakt, gedraagt zich niet conform art. 7:213 BW. Aanhoudende, ernstige woonoverlast die wordt veroorzaakt door de psychiatrisch patiënt, kan aanleiding zijn om een civiele procedure tot ontbinding of beëindiging van de overeenkomst te starten. De verhuurder kan, ter preventie van woonoverlast, voorafgaand aan de sluiting van de overeenkomst voorwaarden bedingen waaraan de huurder zich dient te houden. De rechter kan een veroordeling tot de door de verhuurder gestelde voorwaarden geven (art. 3:296 BW). Het niet naleven van deze voorwaarden levert wanprestatie op en kan, na de rechterlijke toetsing van de voorwaarden aan artt. 3:40, 6:236, 6:237, 6:233a en 6:248 BW, tot ontbinding van de overeenkomst leiden. Wordt de woning van de overlastveroorzaker op de voet van art. 174a van de Gemeentewet gesloten wegens verstoring van de openbare orde, dan kan de verhuurder de overeenkomst ontbinden op grond van art. 7:231 lid 2 BW.

De slachtoffers kunnen de civiele rechter verzoeken om een gedragsaanwijzing op te leggen aan de overlastveroorzaker op grond van art. 5:37 BW. Zowel strijd met de wettelijke verplichtingen van de verhuurder als overtreding van de burenrechtelijke gedragsaanwijzing levert een onrechtmatige daad op (art. 6:162 BW). De rechter kan een dwangsom verbinden aan de opgelegde gedragsaanwijzing. Bij het bespelen van muziekinstrumenten na 22:00 en/of de overtreding van het verbod om de buren uit te schelden, verbeurt de overlastgever een dwangsom. Hetzelfde geldt wanneer de civiele rechter een contact- en gebiedsverbod heeft opgelegd en de overlastgever dit verbod schendt.

Het treffen van maatregelen om woonoverlast te beëindigen volgt uit de verplichting van de verhuurder om zich als een goed verhuurder te gedragen. Het ontkennen van de klachten of de melding van signalen van huurders die slachtoffer zijn van woonoverlast door psychiatrisch patiënten, is niet conform het goed verhuurderschap. Het niet-nakomen van de verplichting van de verhuurder om als goed verhuurder de woonoverlast te beëindigen, leidt voor de slachtoffers van de woonoverlast tot recht op schadevergoeding (art. 7:208 BW).

2. Bestuursrechtelijke aanpak van woonoverlast
Om op te treden tegen overlast, kan de gemeente (ter handhaving van de Algemeen Plaatselijke Verordening) op grond van art. 125 Gemeentewet en artt. 5:22 en 5:32 Algemene wet bestuursrecht (awb) een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom opleggen aan de overlastgever.

Bij ernstige overlast, waaronder bedreiging van omwonenden wordt begrepen, kan de burgemeester op grond van de wet Victoria (art. 171a Gemeentewet) overgaan tot sluiting van de woning. Geluidsoverlast is géén zelfstandige grond voor uitvoering van de wet Victoria. Een opeenstapeling van overtredingen van de Woningwet, waaronder het veroorzaken van vervuiling en verpaupering, is eveneens een grond voor het sluiten van de woning van de overlastgever (art. 17 Woningwet).

3. Strafrechtelijke aanpak van woonoverlast
3.1 Geluidsoverlast en verpaupering
De mogelijkheden om woonoverlast strafrechtelijk aan te pakken, variëren naar de aard van de overlast. De overlastgever kan worden vervolgd voor het veroorzaken van nachtelijke geluidsoverlast (art. 431 Sr). Verpaupering en vervuiling kunnen strafrechtelijk worden bestreden door de overlastgever te vervolgen voor de overtreding van de Wet Milieubeheer, de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening. Voor de overtreding van een APV kan de overlastgever strafrechtelijk worden vervolgd.

3.2 Aanpak huisvredebreuk
De overlastgever mag niet zomaar uw erf betreden. Doet hij dit wel, sommeer de overlastgevende persoon om zich te verwijderen. Weigert hij om uw woonerf te verlaten, dan maakt hij zich schuldig aan huisvredebreuk (art. 138 Sr). Gaat de huisvredebreuk gepaard met dreigementen door de overlastgever, dan wordt de strafbaarheid met een derde verhoogd (art. 138 lid 3 Sr). 

3.3 Bedreiging en laster
De overlastgever kan worden vervolgd voor bedreiging (art. 284 Sr). Bedreiging en/of afpersing is een klachtdelict: u zult persoonlijk aangifte moeten doen van bedreiging door de overlastgever. Verspreidt de overlastgever laster over u, dan kan de overlastgever worden vervolgd op grond van art. 262 Sr. U dient erop te letten dat laster van een geheel andere aard is dan smaad. Smaad is als beschamende berichtgeving bedoelde verspreiding van waarheden over u. Laster is de verspreiding van verzinselen met het doel om u te beschadigen. De intentie is in beide gevallen hetzelfde, maar laster wordt door de overlastveroorzaker volledig uit de duim gezogen.

Conclusie
In deze berichtenreeks is ingegaan op de verantwoordelijkheden die de instanties hebben bij de aanpak van woonoverlast door psychiatrisch patiënten. Het is niet relevant om met de beschuldigende vinger naar de psychiatrisch patiënt te wijzen, niettegenstaande dat de overlastveroorzaker wettelijke en contractuele verplichtingen heeft en zich naar op te leggen gedragsaanwijzingen moet richten.

De juridische mogelijkheden voor de aanpak van ernstige woonoverlast door psychiatrisch patiënten zijn gevarieerd. De woningcorporatie is het eerste aanspreekpunt en deze dient de overlast te bestrijden op basis van de plicht om zich als goed verhuurder te gedragen. Indien de verhuurder zich niet als een goed verhuurder gedraagt en het ongestoord woongenot niet waarborgt, kan de huurder schadevergoeding eisen (art. 7:208 BW). De overlastgever heeft de wettelijke verplichting om zich als een goed huurder (art. 7:213 BW) te gedragen. Op grond van contractuele verplichtingen die volgen uit de wederkerige overeenkomst tussen verhuurder en huurder, kan aan de psychiatrisch patiënt die woonoverlast veroorzaakt, een gedragsaanwijzing worden opgelegd. De rechter kan de overlastgever tot de opgelegde voorwaarden veroordelen (art. 3:296 BW). Het niet-naleven van de voorwaarden door de overlastgever levert wanprestatie op. Bewoners kunnen zelf de gang naar de civiele rechter maken om ervoor te zorgen dat de overlastgever een gedragsaanwijzing opgelegd krijgt (art. 5:37 BW).

Bestuursrechtelijk optreden tegen de overlast is mogelijk; de gemeente kan ter handhaving van een APV een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom opleggen aan de overlastgever. Bij cumulatie van ernstige vormen van overlast, waaronder bedreiging, verpaupering en vervuiling, kan de burgemeester overgaan tot sluiting van de woning. Voor overtredingen van bestuursrechtelijke voorschriften kan de overlastgever strafrechtelijk worden vervolgd.

Hoe kan woonoverlast door psychiatrisch patiënten worden aangepakt? (Deel I)

'Psychiatrisch patiënt drijft ouder echtpaar tot waanzin' zo kopt het Algemeen Dagblad op 6 december 2019. In reactie op de door het echtpaar bij woningcorporatie Woonbron gemelde woonoverlast, krijgt het echtpaar een overnachting in een hotel aangeboden. Het huis van de onderbuurman wordt voor extramuraal geplaatste patiënten van ggz-instelling Antes gereserveerd. Op 18 november 2019 meldde het NOS dat een bewoner van een ouderencomplex in Hoogvliet was doodgestoken door een man met een psychiatrische achtergrond, die namens ggz-instelling Pameijer in de ouderenflat was gehuisvest. Dit zijn slechts voorbeelden van een maatschappelijk probleem, ernstige overlast door psychiatrisch patiënten die niet in de maatschappij kunnen functioneren. Uit de analyse van de aanpak van woonoverlast en verloedering door de VROM-Inspectie blijkt de overlastgever in 50% van de gevallen een psychische stoornis te hebben ('Helpen en ingrijpen bij woonoverlast door psychiatrisch patiënten', Ministerie van Binnenlandse Zaken, p. 9).

Misvattingen die het probleem bagatelliseren
Enkele hardnekkige misvattingen bagatelliseren het probleem en ondermijnen de discussie. Ten eerste zijn persistente psychopathologische aandoeningen géén vormen van 'verwardheid'. Krantenkoppen en rapportages die spreken over overlast door 'psychisch kwetsbaren' en 'verwarde personen', stroken niet met het werkelijke beeld dat persistent klinisch psychiatrisch patiënten permanent niet in staat zijn om volledig zelfstandig in de maatschappij mee te draaien. Ten tweede worden misdrijven of vormen van overlast die vanuit hallucinaties worden begaan, ten onrechte getypeerd als 'conflicten' of 'burenruzies' waar het slachtoffer aandeel in zou hebben. Het typeren van een misdrijf van de patiënt die vanuit een psychose handelt als 'reactie op een burenruzie', miskent de ernst van het klinische beeld van de betrokkene. Bovendien impliceert 'psychisch kwetsbaren' dat buren de verantwoordelijkheid hebben voor het psychisch welbevinden van de persoon met een psychiatrisch ziektebeeld.

Mediation en buurtbemiddeling: niet geschikt voor psychiatrisch patiënten
De extramurale plaatsing van patiënten zou niet moeten betekenen dat de woonomgeving met de psychiatrische zorg wordt opgescheept. Met andere woorden: de woonomgeving is niet aangewezen om bewoners met een ernstig psychiatrische achtergrond op te vangen, daar zijn gespecialiseerde ggz-instellingen voor bestemd. Bezuinigingen in de ggz-sector en de subsidiëring van de opvang van 'bijzondere doelgroepen' zorgen voor de toename van plaatsing van ggz-patiënten in de woonwijk. Ook het aanwijzen van buurtbemiddelaars, die géén medisch-specialistische kennis hebben, is nutteloos ingeval van problematiek veroorzaakt door de psychische stoornis van betrokkene. Mediation (professionele geschilbeslechting, géén bemiddeling) wordt zelfs afgeraden wanneer één van de partijen aan een psychiatrische aandoening lijdt. Dit wordt bevestigd in de Bijlage Aanpak woonoverlast en verloedering van de Inspectie van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, p. 96.

Optreden tegen woonoverlast: de verplichtingen van gemeenten, politie en woningcorporaties 
Voor alle duidelijkheid: de discussie moet gaan over de kern van het probleem, dat de verantwoordelijke instanties niet optreden tegen woonoverlast. Het is niet zinvol om met de beschuldigende vinger naar de psychiatrisch patiënt te wijzen. De gemeenten, politie en woningcorporaties vormen de spil in het optreden tegen ernstige overlast; de genoemde instanties zijn uitgerust met bevoegdheden om ernstige woonoverlast door psychiatrisch patiënten te beëindigen en dienen deze bevoegdheden ook uit te oefenen.

De wijkagent heeft een signaalfunctie, die inhoudt dat problemen in de wijk, veroorzaakt door psychiatrisch patiënten, in het gemeentelijk casuïstiekoverleg voor dient te leggen aan de zorgverlener. Ook is de wijkagent belast met toezicht en handhaving ('Aanpak woonoverlast en verloedering', Handreiking en Bijlagen, Inspectie Ministerie van Infrastructuur en Milieu, p. 26). De politie-zorgcoördinator is ervoor verantwoordelijk dat de patiënt bij de juiste zorgverlener terechtkomt. Woningcorporaties zijn verantwoordelijk voor het voorleggen van klachten en signalen vanuit de leefomgeving van de psychiatrisch patiënt ('Zelfstandig wonen voor bijzondere doelgroepen', Corporatiehandreiking voor huisvesting van mensen met psychiatrische problemen, Aedes-Actiz Kenniscentrum Wonen-Zorg, p. 7).

Vanaf 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de begeleiding van extramuraal geplaatste psychiatrisch patiënten. De gemeenten hebben de regiefunctie in de aanpak van woonoverlast door psychiatrisch patiënten ('Zelfstandig wonen voor bijzondere doelgroepen', Corporatiehandreiking voor huisvesting van mensen met psychiatrische problemen, Aedes-Actiz Kenniscentrum Wonen-Zorg, p. 3).

De verantwoordelijkheden van woningcorporaties bij het optreden tegen overlast door psychiatrisch patiënten
De Vereniging van Woningcorporaties, Aedes, is de overkoepelende organisatie die het beleid van de Nederlandse woningcorporaties bepaalt. Aedes bepaalt dat woningcorporaties die onder haar paraplu vallen, woningruimte moeten toewijzen aan onder meer verslaafden en psychiatrisch patiënten.
Bij RIBW-woningen wordt de woning waarin de psychiatrisch patiënt is gehuisvest, gehuurd door de ggz-instelling. Aedes wijst erop dat de zorginstelling verantwoordelijk is voor de problemen die worden veroorzaakt door de patiënt. Het huurcontract kan na verloop van tijd worden omgezet in een contract tussen de woningcorporatie en de patiënt. De woningcorporatie dient zich op te stellen als aanspreekpunt voor buren van de psychiatrisch patiënt (Zelfstandig wonen voor bijzondere doelgroepen', Corporatiehandreiking voor huisvesting van mensen met psychiatrische problemen, Aedes-Actiz Kenniscentrum Wonen-Zorg, p. 14-15). Het van de hand wijzen van klachten en signalen van buren of het afpoeieren van huurders die een melding maken van overlast, veroorzaakt door een buur, is in strijd met de verantwoordelijkheid van de woningcorporatie voor het in goede banen leiden van de plaatsing en voortzetting van het huurderschap van de betrokken patiënt.

Een centraal register voor het vastleggen van klachten, aangiften en signaleringen is noodzakelijk voor de juiste afhandeling van de problematiek die wordt veroorzaakt door een extramuraal geplaatste psychiatrisch patiënt. Worden meldingen en klachten niet of onjuist geregistreerd, dan is het gevolg niet alleen dat de problematiek blijft voortduren en de buren van de betrokkene daaronder gebukt blijven gaan; ook kan ten onrechte worden aangenomen dat het 'wel meevalt' met de problematiek. Landelijke statistieken en langetermijnevaluaties worden vervuild met onjuiste constateringen. Bijkomend probleem is dat Visitatierapportages in het kader van de naleving van de  Governancecode Woningcorporaties, waaronder de rapportages van Raeflex, gebaseerd worden op de onjuiste veronderstelling dat woningstichtingen en woningbouwverenigingen luisteren naar de signalen en klachten die zij van hun huurders ontvangen. Daarmee blijft de kwaliteit van de dienstverlening van de woningcorporatie achter.

Huurders worden door de woningcorporatie met een kluitje in het riet gestuurd. De woningcorporatie poeiert de huurder die een klacht of zorgvraag aan de woningcorporatie voorlegt af, de huurder krijgt bijvoorbeeld te horen dat hij 'maar moet aantonen dat de overlastgever een psychische stoornis heeft', dat 'de psychische problemen van de overlastgever niet bekend zijn bij de verhuurder', of de klager krijgt eindeloos het 'advies' om een dossier op te bouwen.

Deze verantwoordelijkheden liggen nu juist níet bij de huurder, maar bij de woningcorporatie/verhuurder. Zowel gespecialiseerde wijkagenten als woningcorporaties hebben de taak om overlast door psychiatrisch patiënten te voorkomen en structureel aan te pakken. Niet de huurder, maar de woningcorporatie is gehouden tot accurate dossieropbouw, om de beleidsbehoefte per geval te kunnen bepalen (Handreiking aanpak woonoverlast, Inspectie, p. 15 en 62). Huurders moeten één aanspreekpunt hebben om woonoverlast te melden (Handreiking aanpak woonoverlast, Inspectie, p. 16).

In het volgende bericht bespreek ik de juridische mogelijkheden voor de aanpak van woonoverlast.