Wijziging Participatiewet: sancties: willekeur bij de toetsing van dringende redenen en bij toepassing van de inkeerregeling

6. Sancties: willekeur bij de toetsing van dringende redenen en de toepassing van de inkeerregeling
Als de uitkeringsgerechtigde naar het oordeel van de klantmanager of het uitvoerende orgaan niet aan de participatieverplichtingen voldoet, dan kan de uitkering worden verlaagd (art. 18 lid 2 Participatiewet) of ingetrokken (‘100%-verlaging’, art. 18 lid 5 in verband met lid 4 Participatiewet). Het punitieve karakter werkt contraproductief. Door te dreigen met  financiële sancties wordt een grotere uitstroom uit de uitkering beoogd, maar het tegengestelde effect wordt hiermee bereikt.[1]

  

De Inspectie heeft geconstateerd dat gemeenten in hun verordeningen niet of nauwelijks criteria hebben aangelegd ter beoordeling van het ontbreken van verwijtbaarheid (art. 18 lid 9 Participatiewet) of de aanwezigheid van dringende redenen om af te zien van de intrekking van de uitkering (art. 18 lid 10 Participatiewet). Bij gebreke van regelgeving ligt het initiatief voor het maken van een afweging bij de klantmanager.[2] Om deze willekeur aan banden te leggen, moet in de Participatiewet worden bepaald dat gemeenten beleid dienen te ontwikkelen ten aanzien van de toetsing van de verwijtbaarheid en de aanwezigheid van dringende redenen. 

Zoals ik eerder heb opgemerkt, kan langdurige ziekte de uitkeringsgerechtigde belemmeren in het functioneren, waardoor de uitkeringsgerechtigde niet in staat is om te voldoen aan alle opgelegde verplichtingen. Dit is een reden om aan te nemen dat de uitkeringsgerechtigde geen verwijt treft. Gemeenten gaan, bij gebreke van geüniformeerd beleid ten aanzien van de plicht om de aanwezigheid van verwijtbaarheid te onderzoeken, zeer uiteenlopend om met de toepassing van hoor en wederhoor.[3] Ook de inkeerregeling (art. 18 lid 11 Participatiewet) is thans aan willekeur onderworpen. Aanscherping van de inkeerregeling is vereist, door de termijn en voorwaarden voor het indienen van een herzieningsverzoek te uniformeren.

Verhuisplicht: een dode letter die geschrapt kan worden

De verhuisplicht van 18 lid 4 onder e Participatiewet is niet werkbaar. Een verhuisplicht kan worden opgelegd als de uitkeringsgerechtigde een arbeidsovereenkomst voor de duur van minimaal één jaar kan krijgen en de netto beloning minimaal de voor hem geldende netto bijstandsnorm bedraagt. Het niet naleven van de verhuisplicht zou met intrekking van de uitkering moeten worden gesanctioneerd. Terecht wijzen gemeenten de verhuisplicht af als een theoretische bepaling die bij tenuitvoerlegging tot een onacceptabele aantasting van het netwerk van de uitkeringsgerechtigde zou leiden. De verhuisplicht stuit vooral op grote financiële bezwaren. Aangezien een beloning gelijk aan de bijstandsnorm voldoende wordt geacht om een verhuisplicht op te leggen, is het inkomen van de betrokkene ontoereikend om te kunnen verhuizen. Om een betrokkene financieel in staat te stellen om te kunnen verhuizen, moet bijzondere bijstand worden toegekend onder toepassing van art. 35 Participatiewet. Ik geef in overweging om de verhuisplicht te schrappen, omdat deze verplichting als een dode letter wordt beschouwd.

---

[1] Sociaal en Cultureel Planbureau, Samenvatting Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 18.

[2] Inspectie SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Handhaving arbeidsverplichtingen, juni 2017, p. 8.

[3] Inspectie SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Handhaving arbeidsverplichtingen, juni 2017, p. 25.

Wijziging Participatiewet: vul tegenprestatie in met activiteiten die wél perspectief bieden

5. Tegenprestatie
De tegenprestatie wordt door de VVD beschouwd als een aan de re-integratie verwant instrument, getuigde de leus van de VVD ‘Door een tegenprestatie te leveren, heb je meer kans om weer volledig aan het werk te gaan’ (spreuk geplaatst op de Facebookpagina van de VVD, 21 november 2019). Deze aanname vindt, zoals bekend, geen onderbouwing in de bevindingen van het SCP. 

Ik onderschrijf dat de tegenprestatie moet worden ingevuld met activiteiten die perspectief bieden. De tegenprestatie moet niet worden ingevuld met onzinvrijwilligerswerk of nutteloze activiteiten zoals knijpers verpakken, koffie schenken voor een nationale vereniging voor ouderen waar wordt geruzied over het gebruik van het keukentje door rivaliserende vrijwilligsters, was opvouwen of verkeersborden poetsen aan de rand van een dorpsweg.

Vul de tegenprestatie in met erkende studies om de uitstroom uit de uitkering te bevorderen. Hiermee wordt invulling gegeven aan art. 18 lid 4 onder f Participatiewet. Gemeenten geven aan geen middelen ter beschikking te willen stellen om invulling te geven aan art. 18 lid 4 onder f Participatiewet. Gemeenten achten het slechts van belang dat de cliënt beschikbaar is voor algemeen geaccepteerde arbeid, waarvoor niet meer dan basisvaardigheden zijn vereist.[1] 

Deze tendens om uit te gaan van basale vaardigheden voor ‘algemeen geaccepteerde arbeid’ strookt niet met het uitgangspunt dat een beroep wordt gedaan op de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde. Het uitgangspunt dat de uitkeringsgerechtigde niet meer kan dan leren dan basale vaardigheden en niet willen investeren in de uitstroom van uitkeringsgerechtigden, werkt marginaliserend. Scholing gericht op de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde dient niet slechts uitstroom te stimuleren, maar ook het verdienmodel te verbeteren en daarmee een verhoging van de belastingopbrengst te bevorderen. Uit de informatiepagina van het Inlichtingenbureau Utrecht blijkt dat werken voorrang dient te krijgen op scholing, omdat gesteld wordt dat werken de 'snelste methode' is om mensen uit de uitkering te krijgen. Het Inlichtingenbureau controleert de inschrijving van uitkeringsgerechtigden aan hogescholen en universiteiten, om gemeenten in staat te stellen te bepalen of het volgen van hoger onderwijs door uitkeringsgerechtigden een hindernis vormt voor een zo snel mogelijke uitstroom uit de uitkering. Welwillenden die voornemens zijn een opleiding met baangarantie te volgen, maar die daarvoor géén toestemming van de gemeente krijgen, ervaren deze tegenwerking als een nodeloze vertraging van de uitstroom uit de bijstand.[2]

Door invulling te geven aan de gedwongen tegenprestatie met erkende studies, kunnen bovendien sectorale deficiënties in Nederland worden weggewerkt. Met het verplicht laten volgen van een docentenopleiding kan het lerarentekort worden weggewerkt; hetzelfde geldt voor de tekorten in de zorg. Aanbevelenswaardig acht ik het voorstel om in het kader van de tegenprestatie een schuldhulpverleningstraject op te leggen aan uitkeringsgerechtigden met schuldenproblematiek. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst, dat het niet consequent is om enerzijds de aanpak van schulden van uitkeringsgerechtigden centraal te stellen en anderzijds de schulden van een uitkeringsgerechtigde te laten stijgen door een 100%-vermindering van de uitkering op te leggen indien de uitkeringsgerechtigde naar het oordeel van de uitvoerende instantie niet aan de re-integratieverplichtingen of de verplichte tegenprestatie voldoet. 

 

Voor bijstandsgerechtigden die hulp aan naasten moeten verlenen, is de tegenprestatie niet van toepassing. Dit dient zo blijven. Gezien de bezuinigingen op de WMO, is het pure noodzaak dat familieleden die hulpbehoevend zijn, de ondersteuning voor de levensbehoeften van de uitkeringsgerechtigde ontvangen. Deze persoonlijke hulpverlening is géén vervanging voor middelen die verstrekt zouden moeten worden, maar een noodoplossing voor het wegnemen van problemen die zijn ontstaan door bezuinigingen.

---

[1] Inspectie SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Handhaving arbeidsverplichtingen, juni 2017, p. 10 en 24.

[2] Sociaal en Cultureel Planbureau, Samenvatting Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 6.

Wijziging Participatiewet: effectiviteit Participatiewet, preventie van herinstroom in de uitkering en jurisprudentiële vereisten re-integratie

4. Effectiviteit Participatiewet
Dat cliënten uit beeld raken bij gemeenten, ofwel: dat het contact tussen klantmanager en cliënt uitblijft, is blijkens het rapport van de beleidsonderzoekers het gevolg van een gebrek aan financiële middelen en het uitblijven van vraag naar arbeid door werkgevers. Daadwerkelijke oplossingen voor deze knelpunten zijn financiële investeringen voor de lange termijn. De observaties van Divosa wijzen uit dat economische voorspoed de bepalende factor is voor een succesvolle uitstroom uit de uitkering én voor de preventie van herinstroom  in de uitkering. Dat niet de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken van doorslaggevende betekenis zijn, maar de hoogconjunctuur, wordt bevestigd door het onderzoek van Panteia.[1]

Hoe effectief de Participatiewet is in de uitstroom van uitkeringsgerechtigden naar regulier werk, is gedegen onderzocht door het SCP. Aan de hand van een eenduidige opdracht heeft het SCP onderzocht, in welke mate de Participatiewet mensen mét arbeidsvermogen heeft geleid naar regulier werk. 

Sinds de invoering van de Participatiewet is de baankans van de groep ‘klassieke uitkeringsgerechtigden’ (dus geen jonggehandicapten of personen uit de doelgroep van de sociale werkvoorziening) met één procentpunt gestegen naar 8,1%.[2] Het SCP concludeert dat de Participatiewet voor klassieke uitkeringsgerechtigden nauwelijks tot verbetering heeft geleid in vergelijking met de situatie van vóór de invoering van de Participatiewet. Ten aanzien van de verkrijging en het behoud van duurzame arbeid is de situatie van uitkeringsgerechtigden zelfs verslechterd sinds 2015.[3] Vóór de invoering van de Participatiewet stroomde 17% van de uitkeringsgerechtigden uit naar vast werk, sinds 2015 bedraagt het aantal uitstromers naar duurzame arbeidsovereenkomsten 11%. Het aantal uitstromers naar voltijdarbeid is gedaald van 31% naar 26%.[4]

4.1 Preventie van herinstroom in de uitkering
Uit de Factsheet Herinstroom in de bijstand, uitgevaardigd door Divosa, blijkt dat 1 op de 3 personen die uitstroomt uit de uitkering, weer terugstroomt in de uitkering. Na één jaar stroomt 20% van de personen terug in de uitkering; na vijf jaar bedraagt het percentage herinstromers in de uitkering 35%.[5] De voornaamste oorzaak van herinstroom in de uitkering is flexibele arbeid, die weer voortvloeit uit de tactiek van ondernemers om economische schommelingen te ondervangen. Een daling van herinstroom wordt toegescheven aan algehele economische voorspoed.

De grootste groep herinstromers wordt gevormd door personen die na betaalde arbeid wederom een beroep moeten doen op een uitkering.[6] De actieve inzet van gemeenten op handhaving van de re-integratie versterkt het beeld van een hoge herinstroom in de uitkering.[7] Van de groep personen die binnen een termijn van 6 maanden terugstroom in de uitkering, stroomt 29% terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager niet hebben voldaan aan de arbeidsplicht; 37% stroomt terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager na herhaalde oproep niet hebben voldaan aan de verschijningsplicht voor een re-integratiegesprek.[8] Bij uitstroom naar scholing stroomt maar liefst 42% na vijf jaar terug in de uitkering.[9]

 

Met deze kennis over de oorzaken van herinstroom in de uitkering, is het van belang om de handvatten die door Divosa zijn aangereikt, om te zetten in geüniformeerd beleid, gericht op de preventie van herinstroom in de uitkering. Gelet op de hoofdzakelijke reden voor instroom en herinstroom in de uitkering, het economische klimaat, spreekt de noodzaak van de verbetering van de Nederlandse economie op de lange termijn voor zich. Naast dit speerpunt voor de algehele economische beleidsvoering in Nederland, zijn er enkele specifieke punten waar gemeenten en overheid zich op dienen te richten om duurzame arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden te bevorderen.  

Ten aanzien van de bestaanszekerheid moet worden geregeld dat de ontvangst van toeslagen van de uitkeringsgerechtigden die uitstromen naar tijdelijke contracten, stabiel blijft. Onder uw supervisie (SZW, M.Bouter) wordt het project ‘Simpel Switchen in de Participatieketen’ uitgevoerd. Eén van de vier sporen van dit ‘Switchmodel’ ziet op de automatische toebedeling van toeslagen waarop uitstromers recht hebben, zonder dat zij achteraf worden geconfronteerd met correcties.[10] Dit lijkt mij een uitstekend middel om uitstromers te ontlasten van de financiële zorgen die het gevolg zijn van wisselvallige arbeidsovereenkomsten. Ten aanzien van de werkzekerheid, ofwel het behouden van duurzame betaalde arbeid, dienen gemeenten de focus te verschuiven naar de ondersteuning van uitstromers met flexibele arbeidsovereenkomsten. Nu concentreren gemeenten zich enkel op de uitstroom uit de uitkering, zonder in te zetten op de preventie van herinstroom in de uitkering.

Terecht onderkent Divosa dat de kortste weg naar werk dan ook niet de beste weg is. Om het risico op herinstroom in de uitkering te verkleinen, moet de re-integratie worden afgestemd op het vinden van betaalde arbeid die aansluit bij de capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde. Ter bevordering van een duurzaam arbeidsperspectief verdient het aanbeveling om opvolging te geven aan eerdere re-integratiegesprekken, ook als de cliënt eenmaal betaalde arbeid heeft gevonden. Zoals eerder opgemerkt, geven cliënten aan behoefte te hebben aan gericht sollicitatie-advies. Gemeenten dienen zich te richten op de advisering (en indien gewenst: begeleiding) van personen die vóór afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst op zoeken moeten naar een andere functie. 

Eén van de meest opvallende aspecten van de Factsheet van Divosa is de herinstroom van personen die zijn uitgestroomd naar scholing. Het gegeven, dat 42% van de personen die is uitgestroomd naar scholing, na vijf jaar weer is teruggestroomd in de uitkering, wekt de indruk dat de ondersteuning bij het vinden en behouden van duurzame betaalde arbeid bij deze groep na invoering van de Participatiewet ondermaats is gebleven. Een andere verklaring is dat de gevolgde opleiding géén arbeidsperspectief biedt. Voor de gemeente zie ik twee taken weggelegd. Een eerste taak is het bevorderen van uitstroom naar erkende opleidingen die perspectief bieden op de arbeidsmarkt. Een tweede taak is het blijven bieden van advisering en ondersteuning bij sollicitatie-activiteiten gericht op het verwerven en behouden van duurzame betaalde arbeid. De participanten die zelfredzaam zijn, kunnen worden verwezen naar netwerken die aansluiten bij het niveau en de vaardigheden van de uitstromer. 

4.2 Jurisprudentiële vereisten re-integratie
De opmerking van Divosa, dat de kortste weg naar werk niet de beste weg is, vindt sinds 2010 bevestiging in de bestuursrechtelijke jurisprudentie. Re-integratietrajecten dienen arbeidsperspectief te bieden. Het opleggen van re-integratietrajecten zonder zicht op arbeidsinschakeling, is in strijd met het verbod van verplichte arbeid.[11] Opgelegde re-integratievoorzieningen dienen het resultaat te zijn van een op de persoon van de uitkeringsgerechtigde toegesneden afweging.[12] Bij het opleggen van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, dient aangegeven te worden uit welke werkzaamheden de voorziening concreet bestaat en waarom de voorziening passend is bij de persoonlijke situatie van de uitkeringsgerechtigde.[13]

---

[1] Vgl. Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 244.

[2] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 161 en 171.

[3] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 165.

[4] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019, p. 171 en 173.

[5] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 2.

[6] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 26.

[7] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 5.

[8] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 29.

[9] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 23.

[10] Kamerbrief ‘Project Simpel Switchen in de Participatieketen’, 27 december 2018.

[11] CRvB 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, r.o. 9.4.12.

[12] CRvB 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331.

[13] CRvB 11 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1368, r.o. 4.4.