Een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns bij de afhandeling van schade als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad. Conclusie.

Lees hier de volledige downloadversie, "Een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns bij de afhandeling van schade als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad"

“In hoeverre kan de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten zorgen voor de oplossing van materiële en procedurele knelpunten bij de afhandeling van schade, die de burger lijdt als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad?”

Deze vraag is geformuleerd als uitgangspunt voor mijn onderzoek.
Voordat aan de beantwoording van deze vraag is toegekomen, is (in het tweede hoofdstuk) aandacht besteed aan de ontwikkeling van het recht op schadevergoeding als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad.  De overkoepelende term “schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad”, valt uiteen in schadevergoeding op grond van art. 3:4 lid 2 Awb enerzijds en nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel anderzijds; deze twee grondslagen zullen onder de Wns naast elkaar blijven bestaan. Alleen ten aanzien van nadeelcompensatie zal de Wns een wettelijke regeling treffen; het fundament van nadeelcompensatie, het égalitébeginsel, wordt met art. 4:126 Awb gecodificeerd.
Het belangrijkste materiële knelpunt is het ontbreken van een wettelijk kader bij de interpretatie van het égalitébeginsel.
            In het derde hoofdstuk is besproken, dat de competentieverdeling tussen de bestuursrechter en civiele rechter voor de burger  vaak voor onoverzichtelijkheid zorgt; dit is het belangrijkste procedurele knelpunt.
            In het vierde hoofdstuk is ingegaan op de doelen van de wetgever met de invoering van de Wns; deze zijn onder meer het aanbrengen van overzichtelijkheid in de procedures omtrent schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, het verlichten van de bestuurslasten door de vereenvoudiging van procedures en het bieden van rechtszekerheid aan de burger, door uniformering van de regelgeving omtrent nadeelcompensatie. Overige schadevergoedingen wegens de rechtmatige overheidsdaad vallen buiten het bereik van de Wns.
            Om de probleemstelling van dit onderzoek te beantwoorden: de bestuursrechtelijke efficiëntie is gediend met de mogelijkheid om op basis van Titel 4.5 Awb in een afzonderlijke procedure het schadeaspect te beoordelen; positief daaraan is dat besluiten geen uitstel hoeven te lijden.
Een ander positief punt is dat een veelheid aan (bijzondere) (buiten)wettelijke regelingen voor het toekennen van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, geüniformeerd wordt. Deze procedurele knelpunten worden door de Wns opgelost.
            Een aantal knelpunten zal door de Wns niet worden opgelost. Zo blijft de interpretatie van het égalitébeginsel (een belangrijk materieel knelpunt), sterk casuïstisch van aard. De werkdruk van de bestuursrechter zal onder de Wns toenemen na het schrappen van art. 8:2a Awb, waarmee het connexiteitsvereiste komt te vervallen en de burger óók schadevergoeding kan vorderen op grond van rechtmatig feitelijk handelen door het bestuursorgaan.
            Wat de “meerwaarde” van de Wns is ten opzichte van de rechtspraktijk op het gebied van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, is twijfelachtig. Voorlopig kan slechts voorzichtig worden geconcludeerd, dat de Wns vooral een codificatie van de rechtspraktijk inhoudt.

Literatuur

Buuren, van, 2009
P.J.J. van Buuren, ‘Paul Krugerbrug II. Nadeelcompensatie en het onzuivere schadebesluit’: in: T.Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Kluwer 2009, p. 95-104.

Buuren, van, e.a. 2009
P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009.

Ravels, van, NTB 2014/1
B.P.M. van Ravels, ‘Hoe groot is het normale maatschappelijke risico?’, NTB 2014/1.

Schueler 2007
B.J. Schueler, “Een doolhof met vertakkingen. Naar een verbeterde rechtsbescherming tegen schadeveroorzakende besluiten?”, Q&A 2007.

Tjepkema 2004
M.K.G. Tjepkema, ‘Het referentiekader van het égalitébeginsel. Over de vergelijking met andere burgers in égalitésituaties’, Overheid en aansprakelijkheid 2004, nr. 1, p. 12-22.

Parlementaire stukken
Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 3.
Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46.
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3.
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4.
Kamerstukken II 2011/12, 32 621, nr. 11.
Kamerstukken I 2011/12, 32 621, B.
Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C.

Jurisprudentie

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)
ABRvS  17 oktober 1994, BR 1995, p. 784.
ABRvS 26 oktober 1995, AB 1996, 297.
ABRvS 18 februari 1997, AB 1997/143.
ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229, m.nt. P.J.J. van Buuren.
ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop).
ABRvS 22 februari 2000, AB 2000, 230.
ABRvS 12 november 2003, AB 2004, 95 m.nt. A.R. Neerhof  (Prostitutiezone Heerlen).
ABRvS 21 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX9047 (Omrijschade Betuweroute).
ABRvS 8 november 2006, AB 2007, 252, m.nt. B.P.M. van Ravels (Venlose Coffeeshops).
ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5105 (De Wouwse Tol).
ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5135 (Markthal).
ABRvS 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:558 (Coffeeshops Venlo).
ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1868, AB 2014/361, m.nt. M.K.G. Tjepkema (Wouwse Tol II).

Afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State (AGRvS)
AGRvS 28 januari 1991, BR 1991, p. 464.

Hoge Raad
HR 20 december 1940, NJ 1941/366 (Voorste-Stroom).
HR 19 maart 1943, NJ 312 (Voorste Stroom VI).
HR 18 februari 1944, NJ 1944/1945, 226 (Duinwater).
HR 18 januari 1991, AB 1991/241 (Leffers/ Staat).
HR 30 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0801, m.nt. B.P.M. van Ravels (Staat/Lavrijsen).
HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema (Hagenaars/Noord-Brabant).
HR 20 juni 2003, AB 2004, 84, m. nt. P.J.J. van Buuren (Staat/Harrida).
HR 28 maart 2008, ECLI:NL:PHR:2008:BC0256 (Asha/Amersfoort).

Bestuursrecht. Schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit via de bestuursrechtelijke weg (2). Het buitenwettelijk zuiver schadebesluit (Van Vlodrop)

Bij de bestuursrechter kan slechts beroep worden ingesteld tegen een besluit in de zin van art. 1:3 en 8:1 van de awb. Buitenwettelijke zuivere schadebesluiten zijn in beginsel niet appellabel. Tegen een buitenwettelijk zuiver schadebesluit wordt via de Van Vlodrop-constructie rechtsbescherming aan de burger geboden, gesteld dat is voldaan aan de vereisten van de materiële en processuele connexiteit.

De ABRvS redeneert als volgt:
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president overwogen dat (zuivere) schadebesluiten die betrekking hebben op schade, veroorzaakt in een publiekrechtelijke rechtsbetrekking, als publiekrechtelijke rechtshandelingen en daarmee als appellabele besluiten in de zin van art. 1:3 en 8:1 awb dienen te worden aangemerkt, waarbij onder een publiekrechtelijke rechtsbetrekking dient te worden verstaan een rechtsbetrekking die in overwegende mate wordt bepaald door een aan het bestuursorgaan toegekende bestuursbevoegdheid.

Materiële connexiteit
De Afdeling stelt vervolgens vast dat het verzoek niet is gebaseerd op de Wet milieubeheer of een andere specifieke wettelijke grondslag. De schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt is binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, is - ook indien dat verzoek niet op een specifieke wettelijke grondslag is gebaseerd- een publiekrechtelijke rechtshandeling en dus een besluit in de zin van art. 1:3 awb. De materiële connexiteit heeft dus betrekking op de vraag, of de schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, waarvoor een publiekrechtelijke grondslag moet bestaan.

De Afdeling overweegt hiertoe het volgende. Een publiekrechtelijke rechtshandeling is een op rechtsgevolg gerichte beslissing van een bestuursorgaan, dat de bevoegdheid tot het nemen van die beslissing ontleent aan het publiekrecht. De bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op een verzoek om vergoeding van schade, voorzover het schade betreft ten gevolge van de onrechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, op het in art. 6:162 BW en art. 8:73 awb tot uiting komende algemeen geldende rechtsbeginsel, dat degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, is gehouden die aan benadeelde te vergoeden.

Dit rechtsbeginsel is publiekrechtelijk van aard, indien het zijn werking doet voelen in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding. De bevoegdheid tot het nemen van een (zuiver) schadebesluit berust, voorzover het schade betreft die is ontstaan door de rechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, op het mede aan art. 3:3 lid 2 awb ten grondslag liggende rechtsbeginsel van égalité devant les charges publiques.

De bevoegdheid dient dus goed te worden beoordeeld. Is de schade niet veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, dan kan géén zuiver schadebesluit worden uitgelokt. Bij het verrichten van uitsluitend feitelijke handelingen door het bestuursorgaan is er geen sprake van een besluit, noch van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Dat de rechtsbetrekking (mogelijk) wordt beheerst door publiekrechtelijke regels, maakt dit niet anders. Het zuiver schadebesluit zal, bij een beroep tegen feitelijk handelen door het bestuursorgaan, afstuiten op het ontbreken van de materiële connexiteit.

In Van Vlodrop is de beweerdelijk geleden schade veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid.  De beleidsregeling, het Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen 1993, is bij besluit vastgesteld. Voor zover het verzoek tot schadevergoeding is afgewezen, is er sprake van een besluit in de zin van art. 1:3 awb.

Is aan het criterium van de materiële connexiteit voldaan, dan dient de processuele of formele connexiteit nader te worden beoordeeld.

Processuele connexiteit
De ABRvS beoordeelt de vraag of tegen het buitenwettelijk zuiver schadebesluit, beroep op de bestuursrechter openstond. Naar het oordeel van de ABRvS past het in het bestaande stelsel van rechtsbescherming, de algemene dan wel bijzondere bestuursrechter bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is om kennis te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf.

Indien tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, dan is ook geen beroep mogelijk tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van de schade die daardoor is veroorzaakt. De formele of processuele connexiteit heeft betrekking op de appellabiliteit van de schadeoorzaak.

Een wettelijke belemmering in de bevoegdheid van de bestuursrechter om kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid, werkt aldus door in zijn bevoegdheid om kennis te nemen van een beroep tegen een naar aanleiding van die bevoegdheidsuitoefening genomen schadebesluit.

Weliswaar is de beslissing op het buitenwettelijk verzoek om schadevergoeding in Van Vlodrop een besluit in de zin van art. 1:3 awb, maar het Meerjarenplan is een beleidsregel. Op grond van art. 8:2 onder a awb zijn beleidsregels uitgezonderd van beroep. Nu de bestuursrechter niet bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijk bevoegdheid- de wijziging van een beleidsregel- is hij evenmin bevoegd om over het schadebesluit te oordelen.

Daarmee is de bestuursrechtelijke weg voor Van Vlodrop afgesloten. De Afdeling reikt Van Vlodrop wel handvatten aan: gelet op art. 8:71 awb kan Van Vlodrop zich tot de burgerlijke rechter wenden terzake van de door haar gevorderde schadevergoeding. Hiermee wordt maar weer eens onderstreept dat de civiele weg voor schadevorderingen op grond van de onrechtmatige overheidsdaad openstaat, zonder tussenkomst van de voorrangsregel (zie Schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit via de civiele of bestuursrechtelijke weg (1))

Overzicht
Om bij de bestuursrechter een succesvol beroep in te kunnen stellen tegen een buitenwettelijk zuiver schadebesluit, dient cumulatief aan de criteria van de materiële en processuele connexiteit te zijn voldaan:

De materiële connexiteit heeft betrekking op de schadeveroorzakende uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Een bestuursorgaan kan feitelijke handelingen verrichten, wanneer zij daartoe het recht heeft. Wanneer de schadeoorzaak niet wordt gevonden in de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, stuit het beroep af op het ontbreken van materiële connexiteit.

De processuele connexiteit heeft betrekking op de appellabiliteit van de schadeoorzaak. Kan bij de bestuursrechter géén beroep worden ingesteld tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de bevoegdheid door het bestuursorgaan, dan is de bestuursrechter niet bevoegd om kennis te nemen van het schadebesluit.
Is niet voldaan aan de processuele connexiteit, dan heeft dit dus gevolgen voor de bevoegdheid van de bestuursrechter.

Bestuursrecht. Schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit via de civiele of bestuursrechtelijke weg (1)

1. Twee wegen: civiel en bestuursrechtelijk
Omdat de ervaring leert dat studenten moeite hebben met het leerstuk van de schadevordering op grond van een onrechtmatig overheidsbesluit, leg ik nog een keer uit hoe de twee rechtsgangen (civiel en bestuursrechtelijk) zich tot elkaar verhouden.

Burgers kunnen zowel bij de burgerlijke rechter, als bij de bestuursrechter, een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig geacht overheidsbesluit indienen. De burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW (objectum litis), dit volgt uit de klassieker HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout).

1.1. Voorrangsregel en het leerstuk van de formele rechtskracht
De voorrangsregel en de formele rechtskracht zijn twee onafhankelijke begrippen. De voorrangsregel houdt in dat wat men via de bestuursrechtelijke weg kan vorderen, ook via de bestuursrechtelijke weg gevorderd moet worden. Biedt de bestuursrechtelijke weg voldoende rechtsbescherming en is verzuimd om bezwaar of beroep in te stellen, dan zal de burgerlijke rechter een vordering niet-ontvankelijk verklaren, maar let op: de voorrangsregel geldt niet bij schadevorderingen die aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Vordert de burger vernietiging van een besluit en is de bestuursrechtelijke weg niet bewandeld, dan zal de burgerlijke rechter de niet-ontvankelijkheid uit te spreken.

De burgerlijke rechter is dus bevoegd om kennis te nemen van een schadevordering op grond van een onrechtmatig overheidsbesluit. De formele rechtskracht van het besluit ligt vervolgens op de loer. Dit heeft te maken met het feit dat de burger voor een succesvolle aanvechting van een onrechtmatig geacht besluit, alle elementen van de onrechtmatige daad ex. art. 6:162 BW moet bewijzen Heeft de burger géén gebruik gemaakt van een met voldoende waarborgen omklede bestuurlijke rechtsgang, dan dient de burgerlijke rechter ervan uit te gaan dat het besluit rechtmatig is (Vulhop). De burgerlijke rechter zal de vordering afwijzen. Onder klemmende omstandigheden kan op de regel van de formele rechtskracht een uitzondering worden gemaakt. Erkenning rechtvaardigt ook een uitzondering op de hoofdregel (St. Oedenrode).

Dat is niet anders, wanneer een burger een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding indient bij de bestuursrechter. De onrechtmatigheid van het besluit dient vast te staan op grond van art. 8:72 awb. Is de rechtmatigheid van het besluit niet aangevochten in bezwaar en beroep, dan dient het verzoek tot schadevergoeding door de bestuursrechter te worden afgewezen, om de eenvoudige reden dat de onrechtmatigheid in rechte niet meer vastgesteld kan worden; de formele rechtskracht staat daaraan in de weg.

1.2. Bevoegdheids- en ontvankelijkheidsperikelen
De bevoegdheids- en ontvankelijkheidsproblemen komen in beeld bij (a) vorderingen uit hoofde van onrechtmatige daad, niet zijnde schadevorderingen; (b) dubbele aanhangigheid; (c) vorderingen boven de limiet.

(a) zoals eerder opgemerkt, als de burger vernietiging van het besluit (niet: schadevergoeding) vordert bij de burgerlijke rechter, zonder de bestuurlijke procedure te volgen, dan spreekt de rechter de niet-ontvankelijkheid uit;
(b) is een schadevordering aanhangig gemaakt bij de burgerlijke rechter, dan verklaart de bestuursrechter zich onbevoegd, art. 8:89 lid 3 awb. Is het verzoek tot schadevergoeding bij de bestuursrechter aanhangig, dan verklaar de burgerlijke rechter de vordering niet-ontvankelijk, art. 8:89 lid 4 awb (de civiele rechter is immers per definitie bevoegd om kennis te nemen van de schadevordering);
(c) de bestuursrechter is bevoegd voor zover de vordering tot schadevergoeding ten hoogste 25.000 Euro bedraagt, art. 8:89 lid 2 awb.

2. Zelfstandig of onzelfstandig schadeverzoek bij de bestuursrechter
Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb).

Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb).

Schadevergoeding op grond van art. 8:88 awb kan bij de bestuursrechter slechts worden gevorderd, indien de onrechtmatigheid vaststaat ingevolge toepassing van art. 8:72 awb.
De bestuursrechter zal een verzoek tot vergoeding van schade af moeten wijzen, als de belanghebbende verzuimt om de rechtmatigheid van een besluit aan te vechten volgens de bestuursrechtelijke procedure (bezwaar respectievelijk beroep). De onrechtmatigheid kan niet meer worden aangetoond.

3. Overzicht schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsbesluiten
3.1. Civiele procedure
1. Vooropgesteld wordt het principe van objectum litis: de burgerlijke rechter is bevoegd om kennis te nemen van zaken waarin de belanghebbende stelt dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, in de zin van art. 6:162 BW. De burgerlijke rechter is exclusief bevoegd op grond van art. 112 lid 1 Grondwet
(HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond/Noordwijkerhout);
2. Stelt belanghebbende bij de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit in, dan moet de belanghebbende aantonen dat aan alle elementen van de OD is voldaan (schade, wederrechtelijkheid, causaliteit en relativiteit). Daarbij dient gewaakt te worden voor de formele rechtskracht van het besluit. Heeft tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan, dan dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, ervan uit te gaan dat de beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als haar inhoud betreft, in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen- tenzij er sprake is van klemmende omstandigheden die een uitzondering vergen (HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), r.o. 3.3.).;
3. Een uitzondering op de formele rechtskracht kan worden gemaakt, indien de belanghebbende redelijkerwijs uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam mag begrijpen, dat de onrechtmatigheid van een besluit wordt erkend (HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode));

3.2. Bestuursrechtelijke procedure
1. Het onzelfstandig verzoek (connex verzoek) tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is (art. 8:88 lid 1 sub a jo. 8:91 lid 1 awb). Omdat de beoordeling van het schadeaspect in de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is meegenomen, behoeft de belanghebbende niet afzonderlijk de onrechtmatigheid van het besluit aan te tonen. De belanghebbende hoeft evenmin eerst het bestuursorgaan om schadevergoeding te verzoeken, nu art. 8:90 lid 2 awb niet van toepassing is;
2. Een zelfstandig verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (art. 8:88 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb); ten minste acht weken voor het indienen van het verzoekschrift bij de bestuursrechter, wordt het bestuursorgaan om schadevergoeding verzocht (art. 8:90 lid 2 awb). Zoals bij de vordering tot schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit bij de burgerlijke rechter het geval is, dient de onrechtmatigheid van het besluit te worden aangetoond. Het besluit zelf zal dan ook via de bestuursrechtelijke procedure moeten worden aangevochten.

Een waardering van de Wet Nadeelcompensatie en Schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten (deel V.2)

Kijk hier voor deel V
Gratis downloadversie van mijn onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns

(Vervolg deel V)

Op een aantal fronten zal de Wns tekortschieten. In zijn noot onder het arrest-Lavrijsen sprak Van Ravels al zijn zorgen uit over de invulling van het maatschappelijk risico en de speciale last. De Wns biedt het bestuursorgaan vooralsnog weinig tot geen houvast bij de interpretatie van de speciale last en het normaal maatschappelijk risico. Deze materiële aspecten blijven sterk casuïstisch van aard. In de memorie van toelichting wordt erkend dat de kernvoorwaarde van de speciale last geen onderscheidende betekenis heeft.[1]  De wetgever noemt Lavrijsen om de noodzaak van de codificatie van het égalitébeginsel te illustreren. Zoals onder 2.4 is opgemerkt, is Lavrijsen een ideaaltype; of deze zaak als standaard zou moeten gelden, valt te betwijfelen.
            Het is begrijpelijk dat de leden van de D66-fractie hun twijfels hebben geuit over de meerwaarde van de codificatie van de speciale last in art. 4:126 Awb.[2] De wetgever lijkt een compromis te hebben gevonden door te bepalen dat nu eens de speciale last doorslaggevend is, dan weer de abnormale last.[3]
            De sterk casuïstische hantering van “schadedrempels” (omzetschade, e.d.) bij de bepaling van het normaal maatschappelijk risico, zal ook onder de Wns blijven. De wetgever onderkent dat de consequenties bij de toepassing van dergelijke drempels voor verschillende betrokkenen, geheel verschillend uit kan pakken. Een oplossing wordt niet geboden; de conclusie is “dat de rechter het laatste woord heeft en dat zijn interpretatievrijheid niet wordt ingeperkt door art. 4:126 Awb”.[4]
            Waarschijnlijk zal de Wns niet bijdragen aan meer materiële rechtszekerheid voor de burger: op dit punt is de Wns niet méér dan de codificatie van de rechtspraktijk (zoals de rechtspraktijk door de wetgever wordt geïnterpreteerd). Of de pretentie van de wetgever, ‘op elk verzoek om schadevergoeding zullen zoveel mogelijk dezelfde materiële voorwaarden van toepassing zijn’, kan  worden waargemaakt, is onzeker.
            Op de codificatie van het égalitébeginsel valt het nodige af te dingen. De wetgever motiveert de codificatie van het égalitébeginsel met het argument dat de égalité in de praktijk het meest toegepaste en uitgekristalliseerde rechtsbeginsel is ten aanzien van de vergoeding van onevenredige schade.[5] Dat een redelijk uitgekristalliseerd rechtsbeginsel de voorkeur geniet boven minder sterk ontwikkelde beginselen is plausibel, maar de motivering van de afwijzing van andere rechtsbeginselen is twijfelachtig. Volgens de wetgever worden het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel nauwelijks toegepast bij schadevorderingen wegens de rechtmatige overheidsdaad. Omdat de verwachting is dat het égalitébeginsel verreweg in de meeste gevallen de grondslag zal vormen, komen andere grondslagen voor de toekenning van nadeelcompensatie te vervallen.
            Tjepkema heeft betoogd, dat het égalitébeginsel niet altijd een geschikte grondslag is.[6] Zo slaagt de rechter er in veel gevallen niet in om een relevante referentiegroep van “gelijke gevallen” van getroffen burgers te vinden. De codificatie van het égalitébeginsel kan volgens Tjepkema leiden tot méér ongelijkheid; ook betwist Tjepkema dat het égalitébeginsel in de praktijk meestal van doorslaggevende betekenis is.
            Door de uitsluiting van rechtbeginselen die in sommige casus inzake nadeelcompensatie passender zijn en door de gedwongen nadruk op het égalitébeginsel, lijkt de rechtszekerheid van sommige burgers (één van de doelen van de Wns), nu juist ongedaan gemaakt te worden.
            De wetgever noemt het gelijkheidsbeginsel, zoals dit door de Hoge Raad wordt geïnterpreteerd in Lavrijsen, als voorbeeld van het met de Wns te codificeren égalitébeginsel.[7]  Het is opmerkelijk dat dit arrest wordt aangehaald, want het égalitébeginsel is losgekoppeld van art. 3:4 lid 2 Awb.[8] De onevenredigheid in de Lavrijsen-jurisprudentie heeft betrekking op onevenredige schade, voortvloeiend uit een onzorgvuldige afweging van belangen (art. 3:4 lid 2 Awb); daarentegen wordt de evenredigheid in de zin van het égalitébeginsel (art. 4:126 Awb) uitgelegd aan de hand van de speciale en abnormale last. Laatstgenoemde factoren waren in Lavrijsen echter niet van betekenis voor de uitleg van het égalitébeginsel.

Eén van de sterke kanten die de Wns in potentie had (procedurele overzichtelijkheid voor de burger), wordt gerelativeerd door de samenloop van het amendement-Taverne, het afwijzen van de verzoekschriftprocedure en vrij recente praktijk op het gebied van de bestuursrechtspraak.

4.3.1  Leidt de invoering van Titel 4.5 Awb tot een toename van de procedurele inefficiëntie?
Met het amendement-Taverne komt het voorgestelde artikel 8:2a Awb te vervallen.[9] Voor de competentieverdeling tussen de bestuursrechter en burgerlijke rechter betekent dit, dat in alle gevallen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open komt te staan tegen besluiten op verzoek om schadevergoeding wegens rechtmatig feitelijk handelen door het bestuursorgaan.[10]
            Dit gevolg is niet in overeenstemming met de eerdere bedoeling van de wetgever: het advies van de Raad van State, om de competentie van de bestuursrechter uit te breiden naar zaken waarin nadeel door feitelijk handelen is ontstaan, werd nu juist afgewezen. Een dergelijke verruiming van de reikwijdte werd als ongewenst beschouwd.[11] Ook de SER heeft in een advies over het voorontwerp zorgen geuit over de mogelijke “vloedgolf” aan verzoeken die zou ontstaan, wanneer tegen feitelijke handelingen een beroep op de bestuursrechter mogelijk zou worden gemaakt.[12] De SER lijkt het, in het genoemde advies, enigszins als een voordeel te beschouwen, dat de onoverzichtelijke huidige situatie bij de burger een barrière opwerpt om een beroep op de bestuursrechter te doen.
            De reikwijdte zou aanvankelijk niet worden ingeperkt; in plaats daarvan zou de toegang tot de bestuursrechter worden beperkt. De processuele connexiteit zou met art. 8:2a Awb worden vastgelegd. Beroep op de bestuursrechter wegens feitelijk handelen zou via deze constructie mogelijk zijn, gesteld dat was voldaan aan het criterium dat de feitelijke handeling zou berusten op een appellabel besluit. Het motief van de wetgever, de vermindering van de werkdruk van de bestuursrechter, lijkt verloren te zijn gegaan met het amendement-Taverne. Enerzijds heeft de burger er baat bij dat het mogelijk is om tegen feitelijk handelen beroep in te stellen; anderzijds neemt de bestuursrechtelijke inefficiëntie toe.
            De procedurele overzichtelijkheid zou met het connexiteitsvereiste van art. 8:2a Awb zijn gediend: de rechter die bevoegd zou zijn om over de schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid te oordelen, zou tevens bevoegd zijn om het recht op nadeelcompensatie te beoordelen.[13] Met het schrappen van art. 8:2a Awb is deze redelijk concrete competentiebepaling vervallen.
            Een ander mogelijk knelpunt met betrekking tot de efficiënte afhandeling van schadeverzoeken, heeft betrekking op de afwijzing van een verzoekschriftprocedure omtrent nadeelcompensatie. De Raad van State heeft een verzoekschriftprocedure voor nadeelcompensatie voorgesteld; een benadeelde zou zich, nog hangende de procedure tegen een schadeveroorzakend besluit, een beroep op de bestuursrechter kunnen doen.[14] De wetgever heeft gekozen voor een “besluitmodel”, waarbij het bestuursorgaan in beginsel zelf oordeelt over zijn aansprakelijkheid op grond van het égalitébeginsel. Als voordeel van dit besluitmodel wordt genoemd dat het bestuursorgaan het best in staat is om een inschatting te maken van de abnormale en speciale last. De verzoekschriftprocedure zou volgens de wetgever leiden tot de onwenselijke situatie dat de bestuursrechter zich “rauwelijks” over nadeelcompensatieclaims zou kunnen uitspreken.[15]
            In hoeverre een verzoekschriftprocedure passend wordt geacht is afhankelijk van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Een verzoekschriftprocedure zou slechts van toepassing zijn, als het bestuursorgaan geen enkele bestuurlijke vrijheid toekomt bij het beoordelen van de eigen aansprakelijkheid.[16] Aangenomen wordt, dat de wetgever voor ogen stond, om een ruime discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de aansprakelijkheid op grond van het égalitébeginsel aan het bestuursorgaan toe te kennen.[17]
            Sinds het vergaderjaar 2010/11 lijkt de bedoeling van de wetgever op dit front te zijn ingehaald door de rechtspraktijk. Sinds de zaak-Wouwse Tol II is de toetsing van het normaal maatschappelijk risico door de bestuursrechter, indringender geworden.[18] 
            Als de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan in de praktijk van de bestuursrechtspraak is beperkt door een indringender toetsing van het normaal maatschappelijk risico, dan kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de houdbaarheid van een besluitmodel, dat een ruime discretionaire bevoegdheid als voorwaarde voor de toepassing ervan stelt.

4.4  Conclusie
De Wns brengt een aantal voordelen met zich ten opzichte van de huidige praktijk van nadeelcompensatie. Uit de sterke-zwakteanalyse komt voort, dat de uniformering van wettelijke en buitenwettelijke regelingen in de Wns voor overzichtelijkheid zorgt; de mogelijkheid van een aparte procedure voor het schadeaspect bevordert bestuurlijke efficiëntie. Het zelfstandig schadebesluit brengt voor de burger meer procedurele overzichtelijkheid.
            Materiële knelpunten die met die invulling van het égalitébeginsel samenhangen, blijven onder de Wns, zoals ze onder de huidige situatie zijn. De invulling van de abnormale en speciale last zullen bijvoorbeeld sterk casuïstisch van aard blijven.
            De beoogde vermindering van de werkdruk van de bestuursrechter, één van de doelstellingen op het gebied van de procedurele efficiëntie, lijkt onzeker. Door het schrappen van de “connexiteitsbepaling”, art. 8:2a Awb, kan de burger ook ten aanzien van feitelijk handelen door het bestuursorgaan, een beroep doen op de bestuursrechter, of het onderliggende besluit nu appellabel is of niet.
Als de sterke en zwakke kanten tegen elkaar worden afgewogen, lijkt voorzichtig te kunnen worden geconcludeerd, dat de Wns vooral een codificatie van de rechtspraktijk impliceert.

---

[1] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 23.

[2] Kamerstukken I 2011/12, 32 621, B, p.6.

[3] Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C, p.6.

[4] Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C, p.8.

[5] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 12-13.

[6] Tjepkema, 2004.

[7] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 12-13.

[8] ABRvS 8 november 2006, AB 2007, 252, m.nt. B.P.M. van Ravels (Venlose Coffeeshops).

[9] Kamerstukken II 2011/12, 32 621, nr. 11.

[10] Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C, p.5.

[11] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4, p. 2-3.

[12] Bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 32 621, p. 3.

[13] In lijn met ABRvS 22 februari 2000, AB 2000, 230.

[14] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4, p. 4-5.

[15] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4, p. 5.

[16] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 40.

[17] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4, p. 4-5.

[18] ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1868, AB 2014/361, m.nt. M.K.G. Tjepkema (Wouwse Tol II).