Overzicht
1. Wanneer is er sprake van een a-bestuursorgaan in de zin van de awb?
2. Wanneer kan een orgaan van een privaatrechtelijke r.p. worden aangemerkt als b-orgaan?
3. Belanghebbenden bij een besluit;
4. Attributie, mandatering en delegatie
1. Wanneer is er sprake van een a-bestuursorgaan in de zin van de awb?
Voorbeeld: bestuurscommissie van de gemeente:
1. De bestuurscommissie kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a (a-bestuursorgaan);
2. Art. 2:1 lid 1 BW bepaalt dat de gemeente een rechtspersoon is, ingesteld krachtens publiekrecht (r.i.k.p);
3. Relevant is de vraag, of uit de functie of positie voldoende zelfstandigheid blijkt. Art. 83 Gemeentewet biedt in dit geval het kader.
Zie ABRvS 6 juni 2007, Gst. 2007, 105 (Koningin en Kabinet van de Koningin), waarin wordt geoordeeld dat het Kabinet uitsluitend ondersteunende taken verricht ten dienste van de uitoefening van de constitutionele taken van de Koningin. Omdat aan het Kabinet in dit opzicht geen zelfstandige taken zijn opgedragen, kan het op zichzelf niet als orgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 onder a awb kwalificeren. Het opgedragen zijn van ondersteunende taken kan bovendien niet worden aangemerkt als het "bekleed zijn met openbaar gezag" in de zin van een b-orgaan. De Koningin is geen bestuursorgaan omdat een bestuursorgaan in de zin van de awb slechts als zodanig kan optreden, indien daarvoor op de in de awb voorziene wijzen verantwoording wordt afgelegd. Nu uit art. 42 van de Grondwet de constitutionele onschendbaarheid voortvloeit, kan de Koningin niet als bestuursorgaan kwalificeren (r.o. 2.6.1.-2.6.2).
Een a-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon, ingesteld krachtens publiekrecht (art. 1:1 lid 1 sub a awb). Om te bepalen of er sprake is van een rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht, dient te worden gekeken naar art. 2:1 leden 1 en 2 BW. Kijk daarnaast in art. 134 Grondwet en de bijzondere wetgeving (bijv. art. 56 Gerechtsdeurwaarderswet). Of een entiteit als orgaan van de rechtspersoon kan worden aangemerkt, dient beoordeeld te worden aan de hand van de vraag, of uit de wet een voldoende zelfstandige functie of positie blijkt.
1.1. Uitzonderingen
Niet als bestuursorganen worden aangemerkt de organen, genoemd in art. 1:1 lid 2 onder a-h awb (o.a. de wetgevende macht, de kamers en verenigde vergadering der Staten-Generaal, de Algemene Rekenkamer en de voorzitters). Er is een uitzondering op deze uitzondering: art. 1:1 lid 3 awb bepaalt dat een ingevolge het tweede lid uitgezonderd orgaan, wel als bestuursorgaan wordt aangemerkt, voor zover het orgaan, de persoon of het college besluiten neemt of handelingen verricht ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in art. 1 van de Ambtenarenwet, met uitzondering van een voor het leven benoemde ambtenaar bij de RvS en de Algemene Rekenkamer (art. 1:1 lid 3 awb).
2. Wanneer kan een orgaan van een privaatrechtelijke r.p. worden aangemerkt als b-bestuursorgaan?
Een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon is geen a-bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 onder a awb. Om te kunnen kwalificeren als b-bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 onder b awb, dient te worden beoordeeld of het orgaan met enig openbaar gezag is bekleed. Voor het antwoord op de vraag, of een orgaan met enig openbaar gezag is bekleed, is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend (ABRvS 25 mei 2011, AB 2011, 233 (VNG), r.o. 2.4.1).
Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geld/ voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering voordoen, waardoor die organen toch b-bestuursorgaan zijn.
Daarvoor moet voldaan zijn aan twee cumulatieve criteria:
1. De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van financiële voorzieningen worden in beslissende mate bepaald door door bestuursorganen in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a awb;
2. De verstrekking van financiële middelen wordt in overwegende mate gedaan door één of meer bestuursorganen in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a awb.
(ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 (Schipholregio), r.o. 5.1)
Daarbij moet worden opgemerkt dat in de zaak-Schipholregio de band tussen de inhoudelijke criteria en de daadwerkelijke financiering is doorbroken. Merk op dat één cumulatieve voorwaarde uit de uitspraak ABRvS 27 augustus 2003, niet in de uitspraak van 2014 voorkomt: dat is het criterium dat de rechtspersoon aan het publieke-taakcriterium voldoet, als de rechtspersoon ten aanzien van verstrekte subsidies, fungeert als "doorgeefluik" tussen overheid en burgers.
2.1. Wat is het belang van het onderscheid tussen a-orgaan en b-orgaan?
De awb is onverkort van toepassing op het handelen van a-bestuursorganen, dus ook op het privaatrechtelijk en feitelijk handelen; in het bijzonder zijn de bepalingen van afdeling 2.1, afdeling 3.2 en hoofdstuk 9 van de awb van toepassing op het handelen van het a-bestuursorgaan ten opzichte van rechtssubjecten. Daarentegen valt een b-bestuursorgaan slechts onder de awb, voor zover het openbaar gezag uitoefent.
3. Belanghebbenden bij een besluit
Als een entiteit normadressaat is, is voldaan aan de criteria van art. 1:2 lid 1 awb. Entiteiten (natuurlijke personen en rechtspersonen) die géén normadressaat zijn, kunnen worden aangemerkt als derde-belanghebbenden, mits de toetsing der OPERA-criteria wordt doorstaan:
Objectief: het belang kan niet slechts bestaan in de belevingswereld van de (rechts)persoon, maar moet feitelijk bestaan;
Persoonlijk: een (rechts)persoon moet zich voldoende onderscheiden van willekeurige anderen. Voor het omgevingsrecht is het territoriale/ nabijheidscriterium van betekenis (zie ABRvS 11 januari 2012 (Haaksbergse kapvergunning), r.o. 2.2.1); in economische kwesties dient de concurrentie in het marktsegment te worden afgewogen;
Eigen: wie opkomt voor andermans belangen, kan niet worden aangemerkt als "belanghebbende" (machtiging maakt dit niet anders). Het "eigen belang" kan echter wel vervangen worden door het "collectief belang";
Actueel: het betreft géén in de toekomst gelegen, onzekere gebeurtenis;
Rechtstreeks: er dient causaal verband te zijn tussen besluit en belang. Is er sprake van een afgeleid belang, dus worden de belangen geraakt door andere of nadere beslissingen, dan is de causaliteit in het algemeen doorbroken. Een uitzondering op deze regel is te vinden in ABRvS 14 september 2005, AB 2007, 157 (Afgeleid belang verhuurder).
Dat een besluit primair de huurder in zijn belangen raakt, doet er niet aan af dat het (afgeleide) commerciële belang van de exploitant voldoende rechtstreeks is geraakt. De belangen van beide partijen zijn wat dat betreft zo nauw met elkaar verweven, dat de exploitant mede als belanghebbende moet worden aangemerkt (r.o. 2.2.-2.3.).
Een tegengesteld belang wordt geregeld aangemerkt als "rechtstreeks". Vanwege hun tegengesteld belang dienen partijen in ABRvS 22 december 2004, AB 2005, 97 (Woning Ambt Montfoort) als belanghebbenden in de zin van art. 8:26 awb te worden aangemerkt.
Opvallend is dat de Afdeling de stelling, dat het belang van [appellant B] in Haaksbergse kapvergunning onvoldoende rechtstreeks geraakt wordt en de appellant niet-ontvankelijk is in zijn bezwaar, motiveert aan de hand van het afstands- en zichtscriterium (ABRvS 11 januari 2012, AB 2012, 131 (Haaksbergse kapvergunning), r.o. 2.2.2).
3.1. Rechtspersonen als belanghebbenden
Een rechtspersoon heeft een rechtstreeks belang (art. 1:2 lid 1 awb), als is voldaan aan de OPERA-criteria en de cumulatieve vereisten van art. 1:2 lid 3 awb. In het "eigen" belang van ideële organisaties wordt het "collectief belang" ingelezen.
De volgende vragen dienen te worden gesteld om te bepalen of een collectief als derde-belanghebbende kan worden aangemerkt:
a. is er sprake van een rechtspersoon in de zin van art. 2:3 BW?
b. blijkt uit de statutaire doelstelling én uit de feitelijke werkzaamheden, dat de rechtspersoon de algemene en collectieve belangen waarvoor zij pretendeert op te komen, in het bijzonder behartigt? Met "in het bijzonder behartigen" wordt bedoeld dat de doelstellingen in de statuten voldoende concreet geformuleerd moeten zijn (zie CBb 2 december 2008, AB 2009, Greenpeace).
4. Attributie, mandatering en delegatie
4.1. Kan een bevoegdheid bij APV worden geattribueerd?
Ja, zie art. 10:22 awb. Een bestuursorgaan kan bij wettelijk voorschrift, bijvoorbeeld bij APV, een bevoegdheid in het leven roepen, om die bevoegdheid aan een persoon of college toe te delen. Het bestuursorgaan kan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid.
4.2. Wat is het verschil tussen mandaat en delegatie ten aanzien van bevoegdheden in de awb?
4.2.1. Mandaat
Art. 10:1 awb definieert wat onder mandaat moet worden verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Op grond van art. 10:6 awb is het mogelijk om de gemandateerde per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheid. Let erop dat een ambtenaar niet bevoegd is in mandaat te beslissen op een bezwaar tegen het primaire besluit van een meerdere, zie daarover ECLI:NL:CRVB:2002:AE1344 (Drankmajoor).
4.2.2 Wanneer mag mandaat niet worden verleend?
Art. 10:3 lid 2, 3 en 4 awb geven een verbod voor de volgende gevallen:
a. Het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij verlening van de avv-bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien;
b. Het nemen van een besluit waarvoor het vereiste van een versterkte meerderheid van stemmen geldt, of waarvan de aard van de besluitvormingsprocedure zich anderszins verzet tegen mandaatverlening;
c. Het vernietigen van of het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan (het administratief beroep);
d. Beslissingen op bezwaarschrift of een verzoek als bedoeld in art. 7:1a awb, door degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, in mandaat genomen (zie ABRvs 3 oktober 2012 (Mandaat & bestuurlijke lus)).
4.2.3 Delegatie en wettelijke grondslag
Ex. art. 10:13 awb draagt de delegans zijn bevoegdheid tot het nemen van beslissingen over aan een ander, die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Of een bevoegdheid mag worden gedelegeerd aan een bepaalde entiteit, wordt bepaald door art. 10:15 awb in samenhang met de van toepassing zijnde wet. Gaat het om de Gemeentewet, dan is art. 156 de algemene wettelijke grondslag; de gemeenteraad kan bevoegdheden delegeren aan het college van B&W of een commissie. Delegeert het college bevoegdheden aan een commissie, dan is art. 165 Gemeentewet van toepassing; delegeert de burgemeester aan een commissie, dan dient men art. 178 lid 1 Gemw. te raadplegen.
De delegans is niet gerechtigd om per individueel geval instructies te geven ten aanzien van de gedelegeerde bevoegdheid. Het zou niet stroken met de figuur van de delegatie, als de delegans de bevoegdheid zou behouden om nadere aanwijzingen te geven. Zie art. 4:81 lid 1 awb. Ten overvloede is in art. 10:16 lid 1 awb is gecodificeerd dat de delegans slechts beleidsregels kan geven. De delegans kan van de delegataris inlichtingen verlangen, art. 10:16 lid 2 awb.
De overdracht van een bevoegdheid impliceert dat de delegans haar niet meer zelf kan uitoefenen, ex. art. 10:17 awb. De delegans kan het delegatiebesluit te allen tijde intrekken, ex. art. 10:18 awb.
