Wanneer kan een belanghebbende bezwaar maken?
1.1. bezwaar en beroep
De mogelijkheid tot het maken van bezwaar, art. 7:1 lid 1 awb, is inherent aan de mogelijkheid tot het instellen van beroep bij de bestuursrechter, art. 8:1 awb. Het onderschrift van art. 8:1 awb verwijst naar de criteria waaraan dient te worden voldaan: er dient sprake te zijn van een besluit in de zin van art. 1:3 awb en degene die bezwaar maakt, is belanghebbende in de zin van art. 1:2 awb.
Houd rekening met de termijn voor bezwaar: deze bedraagt zes weken, zie art. 6:7 jo. 6:8 jo. 6:9 awb.
Stel nu, dat het bezwaar- of beroepschrift wordt ontvangen door een onbevoegd bestuursorgaan; op dit bestuursorgaan rust de doorzendplicht, ex. art. 6:15 awb. Het bestuursorgaan kan dus niet de termijn laten verstrijken met het argument, dat de indiener van het bezwaarschrift de verkeerde instantie heeft aangeschreven.
1.1.1. Algemene bepalingen bezwaar en beroep
Het maken van bezwaar geschiedt door indiening van een bezwaarschrift (art. 6:4 lid 1 awb); het instellen van administratief beroep door indiening van een beroepschrift bij het beroepsorgaan (art. 6:4 lid 2 awb). De awb is summier ten aanzien van de dicta die volgen op het bezwaar of administratief beroep: art. 6:6 en 7:11 awb gaan slechts in op de niet-ontvankelijkverklaring.
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift is zes weken (art. 6:7 awb); de termijn vangt aan op de momenten, genoemd in art. 6:8 awb. De niet-ontvankelijkverklaring bij prematuur bezwaar of beroep kan achterwege blijven, indien het besluit ten tijde van de indiening reeds tot stand was gekomen, of de indiener redelijkerwijs kon menen dat het besluit al tot stand was gekomen (art. 6:10 lid 1 sub a en b awb).
Is het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het bestuursorgaan, dan is het niet gebonden aan een termijn (art. 6:12 lid 1 awb). Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervangen van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben (art. 6:19 awb).
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ontslaat het bestuursorgaan niet van de plicht om alsnog een besluit te nemen (art. 6:20 awb).
1.1.2. passeren schending vormvoorschrift en gedeeltelijke vernietiging
De schending van vormvoorschriften (geschreven en ongeschreven rechtsregels en algemene rechtsbeginselen) kan worden gepasseerd, indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld (art. 6:22 awb). Het gevolg is dat het bestreden besluit niet onrechtmatig wordt geacht; een beroep zal door de bestuursrechter ongegrond moeten worden verklaard (art. 8:70 sub c awb).
Toepassing van art. 8:72 lid 1 awb is evenwel anders: dit artikel kan uitsluitend door de bestuursrechter worden toegepast. Verklaart de rechter het beroep gegrond, dan wordt het besluit vernietigd. Het voor vernietiging in aanmerking komende besluit moet onrechtmatig worden geacht en het beroep wordt gegrond verklaard (art. 8:70 sub d awb). De rechter kan tot gedeeltelijke vernietiging van het besluit overgaan.
1.2. Bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep
In beginsel kan slechts beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, indien de bestuursrechtelijke voorprocedure is gevolgd (art. 7:1 awb). Het eerste lid van art. 7:1 awb geeft enige uitzonderingen op de hoofdregel: zo kan direct beroep worden ingesteld als het besluit in bezwaar of administratief beroep is genomen, als de openbare uniforme voorbereidingsprocedure (afd. 3.4. awb) is toegepast, of als het besluit niet tijdig is genomen. Ook bij wijze van prorogatie is het direct instellen van beroep bij de bestuursrechter mogelijk (art. 7:1a awb).
De nadruk ligt op de volledige heroverweging van het besluit (art. 7:11 awb). Nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd in bezwaar of administratief beroep, zelfs als art. 4:5 awb eerder is toegepast. De volledige heroverweging houdt in dat ex nunc wordt getoetst (aldus aan de op het moment van heroverweging bekende feiten en omstandigheden). Bij het beroep op de bestuursrechter is de toetsing in het algemeen ex tunc, uitgezonderd bijzondere wettelijke bepalingen, zoals art. 85 van de Vreemdelingenwet 2000; meer over een indringende toetsing ex nunc door de rechter is te vinden in ABRvS 13 april 2016, AB 2016, 195 (Asielprocedure).
1.2.1. herroeping en vernietiging
Blijft het aangevochten besluit gehandhaafd, dan wordt het bezwaar ongegrond verklaard. Wordt het bezwaar ontvankelijk verklaard, dan vindt op de grondslag van het bezwaar een heroverweging plaats (art. 7:11 lid 1 awb). Gegrondverklaring moet leiden tot herroeping van het primaire besluit en het nemen van een secundair besluit (art. 7:11 lid 2 awb). Laat het bestuurorgaan na om, na gegrondverklaring van het bezwaar, het besluit te herroepen en een secundair besluit te nemen, dan is er sprake van een niet-tijdig genomen besluit in de zin van art. 6:2 onder b awb. Het niet tijdig genomen besluit na gegrondverklaring van het bezwaar, is daarom appellabel.
Bij administratief beroep leidt ontvankelijkverklaring en gegrondheid tot vernietiging van het bestreden besluit. Voor zover nodig, kan het beroepsorgaan zelf in de zaak voorzien (art. 7:25 awb).
1.3. hoger beroep
Hoger beroep tegen de uitspraak van de bestuursrechter dient in hoofdzaak te worden ingediend bij de ABRvS, ex. art. 8:105 awb. Kijk voor uitzonderingen in hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. In welke gevallen de belanghebbende hoger beroep in kan stellen, wordt bepaald in art. 8:104 lid 1 awb; lid 2 en lid 4 van dit artikel geven aan wanneer géén hoger beroep kan worden ingesteld.
1.4. beroep door een ambtenaar (voorbeeld: rio)
Kijk eerst naar art. 8:1 jo. 8:6 lid 1 awb. De Centrale Raad van Beroep is bevoegd om het beroep door een rechterlijk ambtenaar of rio te behandelen, zo bepaalt art. 3 van Bijlage II bij de awb. Daarmee is direct gezegd dat een vordering tot schadevergoeding door de ambtenaar bij uitsluiting bij de CRvB kan worden ingediend; e.e.a. volgt uit art. 8:88 lid 1 jo. 8:89 lid 1 jo. 8:90 lid 1 awb.
Rechtspositie partijen en omvang geschil
2.1. Wat houden het verbod om ultra petita te gaan en het verbod van reformatio in peius in?
De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, art. 8:69 lid 1 awb. De procespartijen bepalen de omvang van het geschil, uitgezonderd bepalingen van openbare orde. Worden in het dictum feiten aangevoerd die niet tot de omvang van het geschil horen, dan levert dat strijd op met het verbod om ultra petita te gaan.
Bovendien mag de belanghebbende die beroep instelt, in beginsel niet in slechtere positie komen te verkeren door het dictum van de bestuursrechter; dit is het verbod van reformatio in peius.
Bevoegdheid rechterlijke instantie en ontvankelijkheid beroep
3.1. Wat houdt de leer der objectum litis in?
In het oorspronkelijke art. 2R.O. is de uitsluitende bevoegdheid van de rechterlijke macht, afhankelijk gesteld van het recht waarin de aanlegger vraagt te worden beschermd, niet de aard van het recht waarop de verweerder zijn verweer grondt. Zie in dit verband de klassieker HR 31 december 1915, NJ 1916, 407 (Guldemond-Noordwijkerhout).
3.2. Betekenis in relatie tot de Grondwet
Stelt een aanlegger dat een onrechtmatige daad is begaan, dan is de civiele rechter (exclusief) bevoegd; zulks volgt uit art. 112 lid 1 van de Grondwet.
3.3. Voorrangsregel en formele rechtskracht
Zolang de termijn van zes weken (art. 6:7 jo. 6:8 lid 1 awb) nog niet is verstreken, is de voorrangsregel van kracht: bestuursrechtelijke voorzieningen gaan voor op een vordering bij de burgerlijke rechter. De burgerlijke rechter oordeelt niet over de rechtmatigheid van een besluit, als tegen het besluit beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Als de burgerlijke rechter wél bevoegd is, dient de vordering niet-ontvankelijk te worden verklaard, zolang de bestuursrechtelijke voorziening nog mogelijkheid biedt.
Let goed op de formele rechtskracht bij het indienen van een vordering tot schadevergoeding, gebaseerd op de onrechtmatige overheidsdaad. Is de termijn voor de bestuursrechtelijke voorziening eenmaal verstreken, dan is de burgerlijke rechter bevoegd om een inhoudelijk oordeel te vellen. Heeft tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan en is deze niet benut, dan is het besluit in rechte onaantastbaar geworden; zie 16 mei 1986, AB 1986, 573 (Heesch/ Van de Akker), ECLI:NL:HR:1986:AC9347 en HR 16 oktober 1992, AB 1993, 40 (Vulhop), ECLI:NL:HR:1992:ZC0718. In het arrest-Vulhop wordt de formele rechtskracht dusdanig uitgelegd dat "..de burgerlijke rechter ervan uit dient te gaan dat het besluit zowel wat betreft haar wijze van tot stand komen als wat betreft haar inhoud, in overeenstemming is met voorschriften en rechtsbeginselen" (r.o. 3.3.).
3.3.1. Formele rechtskracht en rechtsbescherming door de burgerlijke rechter
In Leenders/ Ubbergen heeft het hof geoordeeld dat in de onderhavige kwestie, het beginsel van de formele rechtskracht van de beschikking- welk beginsel volgens het hof meebrengt dat, indien tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang is opengesteld en daarvan geen gebruik is gemaakt, de burgerlijke rechter moet uitgaan van de juistheid van de beschikking- in de weg staat aan de beoordeling door de burgerlijke rechter van de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
Eiseres tot cassatie, Leenders, heeft echter niet aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de beschikking wegens haar inhoud of totstandkoming onrechtmatig is, maar dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door het uitvaardigen van een onverbindende regeling en het handhaven daarvan door het standpunt te blijven handhaven, dat op grond van deze regeling een vergunning was vereist.
Indien de overheid het standpunt inneemt dat een burger ingevolge een avv een vergunning nodig heeft, maar die burger dit voorschrift onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, brengen de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid mee, dat de burger een geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift aan de burgerlijke rechter moet kunnen voorleggen. Zolang de beslechting van een dergelijk geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen, moet de burger de vraag of het voorschrift verbindend is, in beginsel door middel van een vordering op grond van onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter.
Dit laatste wordt niet anders doordat tegen de burger die zonder vergunning handelt, een strafrechtelijke vervolging wordt ingesteld of bestuursdwang wordt toegepast, waarbij de burger de verbindendheid van de regeling aan de strafrechter of bestuursrechter kan voorleggen. Niet kan immers van de burger worden verlangd dat hij, hoezeer hij ook van de onverbindendheid is overtuigd, het op strafvervolging of bestuursdwang laat aankomen om de onverbindendheid in rechte te doen vaststellen. Evenmin kan van de burger worden verlangd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is, aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, de vergunning onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de verbindendheid van de regeling aanvraagt, om bezwaar in te kunnen dienen en daarop beroep in te kunnen stellen bij de bestuursrechter.
Deze weinig voor de hand liggende rechtsgang kan, met het oog op effectieve rechtsbescherming tegen de overheid, blokkering tot de burgerlijke rechter niet rechtvaardigen.
In een dergelijk geval, ook indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat de formele rechtskracht van de beschikking zich mede uitstrekt tot het oordeel dat de desbetreffende regeling verbindend is, kan niet worden aanvaard dat de burgerlijke rechter in het door de burger tegen de overheid aangespannen geding op grond van die formele rechtskracht aan het oordeel van de overheid is gebonden (HR 11 oktober 1996, AB 1997, 1 (Leenders/ Ubbergen), r.o. 3.4.1.-3.4.4.).
3.3.2. Rechtsbescherming door de burgerlijke rechter in onteigeningszaken
Eenzelfde redenering wordt toegepast in het meer recente Onteigeningsarrest SNS Reaal en SNS Bank.
Aan het onteigeningsbesluit komt in cassatie formele rechtskracht toe. Naar vaste rechtspraak dient de rechter ervan uit te gaan dat het onteigeningsbesluit zowel wat betreft inhoud als totstandkoming, met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen in overeenstemming is. Het beginsel van de formele rechtskracht brengt echter niet mee, dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van het besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit.
De ondernemingskamer kan een zelfstandig oordeel geven over de vordering tot schadeloosstelling. Daarbij wordt opgemerkt dat de wetgever in de Wft, in afwijking van de systematiek van de Onteigeningswet, heeft gekozen voor een duaal stelsel, waarbij de vaststelling van de schadeloosstelling geheel is losgemaakt van de toetsing van het onteigeningsbesluit. De ABRvS zal zich zodoende beperken tot de vraag of de Minister van Financiën in redelijkheid tot gebruikmaking van zijn bevoegdheid heeft kunnen komen, terwijl in de civielrechtelijk schadeloosstellingsprocedure de waarde van het onteigende dient te worden vastgesteld. Beide procedures verschillen dus in de aard van de vordering en de wijze waarop de rechterlijke toetsing wordt verricht.
De ondernemingskamer (civiel recht) is voor haar zelfstandig te geven oordeel over het schadeaspect, niet gehouden om zich naar de motivering van de ABRvS inzake het onteigeningsbesluit te richten.
(HR 20 maart 2015, AB 2016, 343 (Onteigening SNS Reaal en SNS Bank), r.o. 4.5.2-4.5.3. en 4.26.2).
3.4. Uitzonderingen op de formele rechtskracht
Een besluit is niet in rechte onaantastbaar geworden, indien:
1. Het aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend dat de belanghebbende de bestuursrechtelijke weg niet heeft benut; de termijnoverschrijding voor het maken van bezwaar is verschoonbaar, als de brief van het bestuursorgaan zo onduidelijk was, dan hieruit niet kon worden opgemaakt dat er sprake was van een besluit, ABRvS 21 september 2011, AB 2011, 299 (Rechtsmiddelenverwijzing);
2. Een beslissing op aanvraag, op bezwaar of in administratief beroep, niet tijdig is genomen;
3. De onrechtmatigheid van een eerder in rechte onaantastbaar besluit door het bestuursorgaan wordt erkend. Voldoende is "..dat de burger zich op het standpunt stelt dat er van onrechtmatigheid van een beslissing sprake is, dat uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam redelijkerwijs mag begrijpen, dat het overheidslichaam de onrechtmatigheid erkent"; HR 18 juni 1993, AB 1993, 504 (St. Oedenrode).
