8 Termijn voor bezwaar en beroep
8.1. indieningstermijn
De indieningstermijn voor het bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken, ex. art. 6:7 awb, met inachtneming van het bepaalde in de Algemene termijnenwet. Wanneer de termijn ingaat, staat in art. 6:8 awb. Dit artikel verwijst naar de regels voor bekendmaking van besluiten in art. 3:35 en 3:41 tot en met 3:44 awb. Verzuimt het bestuursorgaan te voldoen aan art. 3:45 awb, dan verhindert dit de duur van de bezwaar- en beroepstermijn niet. Een en ander is wel voor doorslaggevende betekenis bij de vraag, of de indiener van bezwaar of insteller van beroep, niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens niet-tijdige indiening (verschoonbare termijnoverschrijding).
Nogmaals zij het opgemerkt, dat de regels over termijnen van openbare orde zijn; daarmee toetst de rechter ambtshalve en staat het de procespartijen niet vrij om ten aanzien van deze regels de omvang van het geding te bepalen (beperken).
8.2. ontvankelijkheid te vroeg ingediend bezwaar of beroep
Art. 6:10 awb laat toe dat een te vroeg ingediend bezwaar of beroep toch ontvankelijk wordt verklaard, indien:
lid 1
a. het besluit ten tijde van de indiening wel reeds tot stand was gekomen;
b. het besluit ten tijde van de indiening níet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel het geval was;
lid 2: daarom kan de behandeling van het bezwaar of beroep worden aangehouden tot het begin van de termijn.
8.3. ontvangstbevestiging en doorzendplicht
Een bestuursorgaan kan zich er niet op beroepen dat een bezwaarschrift op de verkeerde afdeling is gearriveerd, om vervolgens achterover te leunen. Op het bestuursorgaan rust de doorzendplicht, ex. art. 6:15 awb. Het bestuursorgaan is ook verplicht om een ontvangstbevestiging aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift te zenden en het orgaan dat het bestreden besluit heeft genomen, op de hoogte te brengen van het beroepschrift, art. 6:14 awb. Bij vertegenwoordiging dient het bestuursorgaan stukken aan de gemachtigde te zenden, art. 6:17 awb.
9 Niet-ontvankelijkheid en uitsluiting
9.1. niet-ontvankelijkheid
Uit art. 6:6 awb blijkt dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard in de volgende gevallen:
a. er is niet voldaan aan de formele vereisten uit art. 6:5 awb, of enig ander bij de wet gesteld vereiste;
b. het bezwaar- of beroepschrift is geweigerd op grond van art. 2:15 awb én de indiener heeft de gelegenheid tot het herstellen van het verzuim, onbenut gelaten.
9.2. uitsluiting beroepsmogelijkheid
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende die, ex. art. 6:13 awb:
a. verwijtbaar geen zienswijzen als bedoeld in art. 3:15 awb naar voren heeft gebracht;
b. geen bezwaar heeft gemaakt;
c. geen administratief beroep heeft ingesteld.
Natuurlijk behoudens de uitzonderingen in art. 7:1 en 1a awb, zie paragraaf 5.1.
10 Verschoonbare termijnoverschrijding
Zie nogmaals eerste alinea van paragraaf 8.1. Het bestuursorgaan is gehouden om bij het besluit een rechtsmiddelenverwijzing te vermelden, op grond van art. 3:45, 6:23, 7:12 lid 4 en 7:26 lid 5 awb. De termijnoverschrijding door belanghebbende is in beginsel verschoonbaar, indien het bestuursorgaan verzuimt om de rechtsmiddelenverwijzing te geven.
Lees in dit verband ABRvS 21 september 2011, AB 2011, 299, Rechtsmiddelenverwijzing, r.o. 2.2.5: "De Afdeling is van oordeel dat, gelet op het door appellant gestelde [.. vanwege de onduidelijkheid van de brief van het bestuursorgaan, die niet de vermelding bevat dat het verzoek wordt afgewezen en geen rechtsmiddelenverwijzing bevat, meent appellant dat er geen sprake is van een besluit, M.B.], gerede twijfel aan het besluitkarakter van de brief mogelijk was. Gelet hierop moet de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar worden geacht."
Het gevolg van het verzuim van het bestuursorgaan, is dat het beroep door appellant ontvankelijk wordt verklaard op grond van art. 6:11 awb; tevens wordt het besluit van het dagelijks bestuur vernietigd door de ABRvS.
11 Rechtmatigheidstoetsing en besluitvorming hangende het proces
11.1. toetsing ex tunc
In beginsel vindt in het bestuursprocesrecht toetsing ex tunc plaats. Het toetsingsmoment is gesteld op de beslissing op bezwaar. Wat rechtsbescherming betreft ontstaat er geen onmogelijke situatie voor de belanghebbende. De behandeling door het bestuursorgaan van een nieuwe aanvraag is namelijk een beslissing ex nunc; de weigering op een aanvraag of op een bezwaarschrift vormt bij een eventueel beroep op de bestuursrechter wederom uitgangspunt voor de toetsing ex tunc, omdat de weigering om een besluit te nemen en goedkeuring van een besluit, appellabel zijn: zij worden immers gelijkgesteld met het "besluit" in de zin van art. 1:3 awb.
Is de bestuursprocesrechtelijke norm van toetsing ex tunc wel zuiver? Niet als men zich realiseert dat de bestuursrechter ambtshalve in de zaak kan voorzien en daarbij de feiten en omstandigheden hangende het beroep meeweegt. De definitieve geschilbeslechting in art. 8:41a awb geeft gerede twijfel aan de waarde van de toetsing ex tunc. Zie voorts paragraaf 11.3.
11.2. geen schorsende werking bezwaar of beroep
Het beroep op de bestuursrechter schorst niet de werking van het besluit, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald, art. 6:16 awb. Uiteraard heeft de voorlopige voorziening ex. art. 8:81 awb schorsende werking.
11.3. beslissingsbevoegdheid hangende het beroep op de bestuursrechter
Het bestuursorgaan blijft bevoegd om het bestreden besluit te wijzigen of in te trekken. Op grond van art. 6:19 lid 1 awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen onvoldoende (proces)belang hebben. De instellers van het beroep behoeven niet nogmaals bezwaar te maken tegen een gewijzigd besluit, aangezien het aanhangige beroep tegen het bestreden besluit, geacht wordt te zijn gericht tegen het gewijzigde, ingetrokken, dan wel vervangende besluit.
Overigens staat niet op voorhand vast, wanneer er sprake is van een wijziging, intrekking of vervanging in de zin van art. 6:19 awb. Besluiten die als nieuwe besluiten worden aangemerkt, vallen niet onder het bereik van dit artikel.
11.4. formele rechtskracht
In het bestuursrecht is het uitgangspunt: heeft het besluit formele rechtskracht verkregen, dan dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Op dit uitgangspunt zijn weer uitzonderingen, namelijk het beroep op de burgerlijke rechter inzake schadevergoeding, of een procedure anderszins, waarin de rechtmatigheid van een in rechte onaantastbaar geworden besluit, als voorvraag behandeld dient te worden. "In rechte onaantastbaar" blijkt dus weer een relatief begrip te zijn. Terecht, als er sprake is van prangende omstandigheden, óf wanneer er geen grond is om aan te nemen dat de formele rechtskracht aan toetsing van het besluit in een andere procedure in de weg behoort te staan.
11.5. besluit hangende het proces tegen niet-tijdig genomen besluit
Het bestuursorgaan is gehouden alsnog een besluit te nemen hangende het beroep tegen het niet tijdig genomen besluit, art. 6:20 lid 1 awb, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep, geen belang meer heeft. Het beroep wordt geacht te zijn gericht tegen het alsnog genomen besluit, art. 6:20 lid 3 awb. Dit is alleen anders, als het besluit tegemoet komt aan het beroep door belanghebbende.
Het verlate besluit van het bestuursorgaan ten spijt, kan het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft, blijkens lid 5. Dat is het risico dat voor rekening van het verzuimende bestuursorgaan behoort te komen. Wanneer is een besluit niet tijdig genomen? Art. 4:13 awb is duidelijk als het om beschikkingen gaat; gaat het om besluiten in andere zin, dan worden art. 6:10 en 6:12 lid 1 awb in aanmerking genomen.
11.5.1. besluit hangende het hoger beroep
Het beroep heeft van rechtswege ook mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging hangende het hoger beroep, zelfs indien dit besluit wordt genomen ter uitvoering van het uitspraak van de eerdere aanleg. Hangende het hoger beroep dient een beroepschrift, ingediend tegen de beslissing op het bezwaar, te worden doorgezonden aan de instantie die het hoger beroep behandeld, art. 6:19 lid 4 awb. De bestuursrechter (in dit geval in hoger beroep) kan het beroep tegen het nieuwe besluit, verwijzen naar een ander orgaan, ex. art. 6:19 lid 5 awb.
11.6. verwijzing
De beslissing op het beroep kan worden verwezen naar een ander orgaan dan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is, art. 6:20 lid 4 awb. Gelet op het feit dat belanghebbende rechtstreeks beroep op de bestuursrechter toekomt, ex. art. 6:12 jo. 7:1 lid 1 onder f awb, zal zulks het geval zijn, als de bestuursrechter van oordeel is dat het bestuursorgaan of een ander orgaan, in staat is om alsnog een besluit te nemen.
