6 Bestuursrechter
6.1. instantie
Het lijkt voor zich te spreken wat het begrip "bestuursrechtspraak" inhoudt, maar het is niet vanzelfsprekend dat de bestuursrechter een instantie van de rechterlijke macht is.
Kijk naar art. 1:4 awb: de bestuursrechter is een onafhankelijk, bij wet ingesteld orgaan (lid 1); een tot de rechterlijke macht behorend gerecht wordt als bestuursrechter aangemerkt voor zover hoofdstuk 8 van de awb van toepassing is (lid 3).
6.2. object van het geding en omvang geschil
Zoals gezegd, bepalen procespartijen in beginsel de omvang van het geschil, ex. art. 8:69 lid 1 awb. Object van het geschil is altijd een besluit in de zin van art. 1:3 awb. Het bestuursprocesrecht kent een belangrijke begrenzing van de omvang van het verschil: het staat partijen niet vrij om de toepassing van regels inzake bevoegdheid en ontvankelijkheid, als zijnde regels van openbare orde, te beperken.
De wetgever bepaalt wanneer kan worden geageerd; er is een gesloten stelsel van rechtsmiddelen. Dit in tegenstelling tot het burgerlijk procesrecht, waarbij een ieder die is getroffen in zijn subjectief recht, actie in kan stellen. In het bestuursrecht is het subjectief recht aldus losgekoppeld van het actierecht.
7 Competentie bestuursrechter
7.1. beroep tegen besluiten en gelijkgestelde handelingen
Uit art. 8:1 awb blijkt dat een belanghebbende beroep in kan stellen tegen een besluit. Besluiten van algemene strekking kunnen vatbaar zijn voor beroep, voor zover zij geen algemeen verbindende voorschriften zijn. Met een besluit in de zin van art. 1:3 awb worden gelijkgesteld, aldus art. 6:2 lid 1 en 2 awb, de schriftelijke weigering om een besluit te nemen (1) en het niet tijdig nemen van een besluit (2).
7.2. weigering of goedkeuring van een voorbereidingshandeling is appellabel
Art. 8:2 awb somt een aantal gevallen op die worden gelijkgesteld met een besluit. Let op lid 2 onder a van dit artikel, gelijkgesteld met een besluit worden:
1. de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel;
2. de intrekking of vaststelling van de inwerkingtreding van een avv of een beleidsregel.
Terwijl art. 8:3 lid 2 awb het besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling uitzondert van beroep, geeft art. 8:2 lid 2 onder b awb aan dat de weigering of goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, gelijkgesteld wordt met een besluit en derhalve vatbaar is voor beroep.
7.3. Niet vatbaar voor beroep
Een beslissing inzake de procedurele voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende rechtstreeks in zijn belang treft, zie art. 6:3 awb.
Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, ex. art. 8:3 awb:
1
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel;
b. inhoudende de intrekking of vaststelling van inwerkingtreding van een avv of beleidsregel;
c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een avv of beleidsregel of de intrekking of vaststelling van inwerkingtreding van een avv of beleidsregel;
2 een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
Verder van beroep uitgesloten zijn de besluiten, opgesomd in art. 8:4 awb en art. 8:5 lid 1 awb.
Zoals gezegd, is de (schriftelijke) weigering of goedkeuring van een besluit in de zin van art. 8:2 lid 2 onder a en b awb, wél appellabel. Er dient dus altijd eerst beoordeeld te worden, welke uitzonderingen van toepassing zijn op art. 8:3 awb.
7.3.1. avv's en exceptieve toetsing
Dat een algemeen verbindend voorschrift en beleidsregel niet vatbaar zijn voor beroep, impliceert niet dat rechterlijke toetsing niet geschiedt; dat laatste is namelijk wel het geval. De rechtmatigheidstoetsing vindt plaats, waarbij een avv of beleidsregel niet voor vernietiging in aanmerking komt, maar wél buiten toepassing verklaard zal worden in het geval van onrechtmatigheid. De toetsing van de verbindendheid van een avv vindt plaats bij de beoordeling van het beroep tegen een uitvoeringsbesluit, uitgevaardigd op grond van een avv.
Exceptieve toetsing houdt in dat een beschikking waartegen bezwaar of beroep is gericht, wordt getoetst aan de beleidsregel of het avv die ten grondslag ligt aan het besluit. De beleidsregel of het avv wordt getoetst aan hogere wettelijke normen. Aan een avv kan verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, hetgeen vol wordt getoetst, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
Voor de exceptieve toetsing binnen de bestuursrechtelijke rechtspraak is ABRvS 5 november 2014 (Zwarte Piet) van belang; voor de exceptieve toetsing binnen de burgerlijke rechtspraak is HR 16 mei 1986, AB 1986, 574 (Landbouwvliegers) van belang.
