Terugvordering uitkering vanwege ontvangen boodschappen: als de verontwaardiging is weggeëbd, is het tijd om mensen (wederom) op hun rechten te wijzen

De publieke verontwaardiging was groot, toen de rechtbank Midden-Nederland oordeelde dat de gemeente 7000 Euro mag terugvorderen van een bijstandsgerechtigde die volgens de gemeente gedurende drie jaar lang boodschappen heeft ontvangen van haar moeder. De verontwaardiging richt zich vooral op het "inhumane beleid". Het probleem met publieke verontwaardiging is dat deze snel weer wegebt. De betrokkene heeft niet veel aan verongelijkte reacties; met alleen empathie kun je de koelkast niet vullen.

Waar betrokkenen wél belang bij hebben, is dat ze weten welke rechten zij hebben. In 2018 heeft de Volkskrant ten onrechte een artikel geplaatst waarin stond dat bijstandsgerechtigden die "ergens van worden verdacht", niet het recht hebben om zich te laten bijstaan door een jurist en dat zij niet de mogelijkheid hebben om te zwijgen. Dat is niet juist. Ik heb de krant direct een juridisch document gestuurd en verzocht om dit door te zenden naar de betrokkenen, die volgens de krant valselijk werden beschuldigd van fraude.

Een "signaal is aangemaakt door het Inlichtingenbureau"
Eerst terug naar de "Boodschappenzaak" (ECLI:NL:RBMNE:2019:4746). Volgens de uitspraak is het ermee begonnen dat het Inlichtingenbureau Utrecht een signaal heeft aangemaakt en dit signaal [fraudeverdenking] heeft doorgegeven aan de gemeente. Hoe het Inlichtingenbureau dit signaal heeft samengesteld, is niet duidelijk. Volgens de handleiding van het Inlichtingenbureau worden voornamelijk belasting- en kentekengegevens gebruikt voor het aanmaken van signalen. Een jurist had namens de betrokkene onderzoek kunnen instellen en betrokkene had op grond van de AVG inzage kunnen verlangen in het over haar opgestelde dossier.

Gemeenteambtenaren hebben bij betrokkene een huiszoeking uitgevoerd en daarover een verslag opgesteld. Tijdens de huiszoeking zijn verdenkingen geplaatst omtrent de boodschappen die afkomstig waren van Albert Heijn. De gemeente heeft in het verslag vastgelegd dat betrokkene de boodschappen van haar moeder had ontvangen. Betrokkene heeft dit verslag ondertekend. In de rechtszaak merkt de betrokkene op dat zij zich geïntimideerd voelde en dat zij geen besef heeft van het bewust tekenen van het verslag van de gemeente (r.o. 4).

Hoe het ondertekenen van een verslag tot vergaande consequenties leidt
Als een verslag van de sociale dienst getekend is door de betrokkene, mag de rechter de inhoud van het verslag aannemen. In rechte kan de inhoud van het verslag niet met succes worden bestreden. Dat een vertegenwoordiger/advocaat namens de betrokkene aanvoert dat het niet duidelijk was wat de informatieplicht (artikel 17 lid 1 Participatiewet) van de betrokkene verlangt, kan daaraan niet afdoen. Het is een bewijstechnische kwestie: de rechter mag aannemen dat een ondertekend verslag de feiten weergeeft.

Een rechter die niet bij deze zaak is betrokken maar de zaak via sociale media wil duiden ('het recht toegankelijk maken'), beweert bij herhaling dat de advocaat in rechte aan had kunnen voeren dat de uitkeringsgerechtigde zich geïntimideerd voelde en dat de informatieplicht haar niet duidelijk was. Hiermee worden valse verwachtingen gewekt. Het is wel zo eerlijk om te zeggen hoe het echt zit. Als de betrokkene het verslag van de gemeente heeft ondertekend, kan een jurist dit niet meer rechtzetten, zelfs al is het verslag in strijd met de werkelijkheid. Vanwege het hiervoor genoemde bewijstechnische aspect, buigt de rechter zich niet over de vraag of het verslag onder twijfelachtige omstandigheden tot stand is gekomen. Het oordeel is: met het zetten van de handtekening zijn de feiten vastgesteld. Dat een advocaat achteraf, gedurende de rechtszaak, aan zou kunnen voeren dat de betrokkene onder druk is gezet, maakt niet dat een andere prognose kan worden verwacht.

Begrijpen uitkeringsgerechtigden wel wat het niet-gedefinieerde begrip "redelijkerwijs" inhoudt?
Helaas is de zaak daarmee snel afgedaan. Een zéér principiële, rechtens relevante vraag blijft onbeantwoord: begrijpt de uitkeringsgerechtigde wat de informatieplicht precies inhoudt?
Op grond van artikel 17 lid 1 Participatiewet dient een uitkeringsgerechtigde aan het college, op verzoek of uit eigen beweging, mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. De invulling van "redelijkerwijs" is niet eenduidig. Er is géén juridisch kader om "redelijkerwijs" nader in te vullen. Het is dus een normatief kader zonder aanwijzingen.

Van de uitkeringsgerechtigde wordt ondanks het gebrek aan duiding van dit normatieve kader, zonder meer verwacht dat hij/zij in staat is om te begrijpen wat moet worden meegedeeld aan het College van Burgemeester en Wethouders. De betrokkene in de hier besproken zaak geeft er blijk van níet te begrijpen dat de informatieplicht van haar verlangt dat zij de ontvangst van de boodschappen van haar moeder bij het College had dienen te melden. Evenwel is het oordeel: "fraude". 

Het CBS hanteert sinds 2002 de norm: "fraude is het onjuist, onvolledig of niet tijdig informeren. Het is ook fraude als er géén sprake is van opzet." Een zéér ruime definitie, die in het strafrecht en in overige rechtsgebieden niet als zodanig wordt uitgelegd. Voor andere wetten dan de Participatiewet geldt dat fraude een vorm van bedrog is, met opzettelijke misleiding als centraal element. Het OM en de sectie strafrecht melden dit in duidelijke bewoordingen.

CBS: een ruime definitie van fraude

De gemeente kan het bedrag, door Nibud begroot op de economische waarde van de in natura ontvangen producten, in het geheel terugvorderen, tenzij er dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien (art. 58 lid 8 Participatiewet). Wat "dringende redenenen" zijn, is nooit nader uitgewerkt. Het kunnen voorzien in financiële bestaansmiddelen wordt níet als dringende reden uitgelegd. Het beroep op dringende redenen zal slechts worden ingewilligd in geval van een dreigende noodsituatie. Of onmenselijke situaties ontstaan, doet volgens de rechter niet ter zake (CRvB 27-11-2012, nr. 12/2187 WWB). Opgemerkt moet worden dat ook bij terugvordering van de uitkering een inkomen beschikbaar dient te blijven ter hoogte van de beslagvrije voet (art. 475d Burgerlijke Rechtsvordering). Voor een alleenstaande is de bijstandsnorm te vinden in art. 21 Participatiewet.

Lessen voor de toekomst
Uitkeringsgerechtigden hebben het recht om zich tijdens een verhoor bij de gemeente/sociale dienst bij te laten staan door een jurist (art. 2:1 Algemene wet bestuursrecht). Teken de verklaring van de gemeente niet. Een handtekening kan volgens plaatselijke protocollen van u worden gevraagd om de correctheid van een onderzoeksverslag vast te stellen, maar het plaatsen van een handtekening is niet nodig. De gemeenteambtenaar mag u géén woorden in de mond leggen en is niet gerechtigd om een valse weergave van de tijdens het "huisbezoek" geconstateerde feiten op te tekenen.

Bent u van plan om een verslag van de sociale dienst te ondertekenen, laat dit verslag dan eerst op correctheid controleren door een jurist. Als een vraag u onduidelijk is of als u het antwoord op een vraag niet weet, geef dit dan aan. Het kan zijn dat een medewerker van de gemeente u chanteert met een boete of met intrekking van de uitkering. Daarom is het aan te raden om een belangenbehartiger of jurist mee te nemen naar gesprekken (art. 2:1 Algemene wet bestuursrecht). Als uw vertegenwoordiger geen advocaat is, dient u deze vooraf te machtigen.

Maak geluidsopnamen van gesprekken met de sociale dienst. Omdat u deelnemer bent aan het gesprek, mag u alles opnemen. Als het College van plan is om u te sanctioneren met een boete, dient de gemeenteambtenaar u de cautie te verlenen. Dit houdt in dat de gemeente u actief dient te wijzen op uw recht om te zwijgen (art. 5:10a lid 2 Algemene wet bestuursrecht).

Verzoek inzage in uw dossier. Bijstandsgerechtigden kunnen inzage verlangen in de manier waarop hun gegevens door de sociale dienst worden verwerkt in het kader van de opsporing van fraude, zie de "Procesbeschrijving heimelijke waarneming", te raadplegen via Stimulansz. Laat onderzoek instellen naar meldingen die bij de sociale dienst, de Sociale Recherche of het Inlichtingenbureau zijn binnengekomen. Wordt u door iemand valselijk beschuldigd van fraude, dan dient u van dit delict aangifte te doen wegens laster (artikel 262 Wetboek van Strafrecht).

Openbaar Ministerie: "Fraude is opzettelijke misleiding"

Tot slot
In juni 2018 heb ik een uitgebreide juridische wijzer geschreven voor betrokkenen die door de Sociale Recherche of sociale dienst worden onderworpen aan huiszoekingen en verhoren. In het bericht "Uw rechten bij onderzoek door de Sociale Recherche" van 2018 ga ik in op:

- de rechten van bijstandsgerechtigden tijdens een verhoor met de gemeente of Sociale Recherche
(= een landelijke autoriteit, niet de gemeentelijke sociale dienst);
- verplichtingen van de toezichthouder/ambtenaar bij het afleggen van huiszoekingen bij uitkeringsgerechtigden;
- de noodzaak tot het doen van aangifte wegens laster in het geval van een valse beschuldiging van fraude;
- de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) en de kwaliteit van de feitelijke onderbouwing van dossiers over vermeende fraudezaken;
- het controleren van bevoegdheidsgrondslagen voor en wettelijke grenzen van stelselmatige bestuursrechtelijke observaties.

Maak altijd gebruik van de bezwaarprocedure conform de algemene wet bestuursrecht!

Het belang van de bezwaarprocedure
Het is de betrokkene niet altijd duidelijk of hij/zij met een besluit (art. 1:3 lid 1 awb) of beschikking (art. 1:3 lid 2 awb) te maken heeft. Of de betrokkene van doen heeft met een besluit, is van belang voor de beantwoording van de vraag, of de bezwaar- (art. 1:5 lid 1 awb; art. 7:1 awb) en/of beroepsprocedure (art. 8:1 awb) is opengesteld. Zie mijn eerdere bericht voor uitgebreide informatie over de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure.

In geval van twijfel is het raadzaam om altijd gebruik te maken van de bezwaarprocedure (art. 6:4 lid 1 awb). Behoudens de uitzonderingen als bedoeld in art. 7:1 lid 1 onder a-g awb en art. 7:1a awb, is de weg van het beroep bij de bestuursrechter namelijk uitgesloten als u niet eerst de mogelijkheid van het maken van bezwaar hebt aangewend. Laat u zich niet verleiden tot het rauwelijks instellen van beroep bij de bestuursrechter. Een ambtenaar kan u bijvoorbeeld de (retorische) vraag voorleggen of u van plan bent om naar de rechter te stappen, terwijl de bezwaarprocedure nog niet is afgerond. U dient eerst de beslissing op het bezwaar af te wachten.

Waak voor de formele rechtskracht van besluiten!
Het belang van het maken van bezwaar en het instellen van beroep wordt onderstreept door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in CRvB 12 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1756. In deze zaak heeft het college gefaald bij de oplegging van een bestuurlijke boete, door ten onrechte aan te nemen dat sprake was van grove schuld bij de schending van de inlichtingenplicht door bijstandgerechtigden. Appellanten hebben weliswaar tegen een eerder besluit bezwaar gemaakt, maar hebben nagelaten om tegen een later besluit tot intrekking van de uitkering krachtens de Participatiewet bezwaar te maken (r.o. 1.2). Uit de overwegingen kan worden opgemaakt dat bij de bijstandsgerechtigden twijfel bestond over de mogelijkheid tot het maken van en de ontvankelijkheid van het bezwaar. Of deze twijfel gegrond is of niet, het niet benutten van de bezwaarprocedure heeft vergaande gevolgen voor bijstandsgerechtigden. Hoewel de bestuursrechter een zelfstandig oordeel dient te geven over de feiten die door het college ten grondslag zijn gelegd (ik zeg bewust niet: aanleiding gegeven, want het college heeft foutief gehandeld), komt in rechte vast te staan dat de uitkering van appellanten mocht worden ingetrokken (r.o. 4.2).

Met andere woorden: als het intrekken van de uitkering/het toepassen van een bestuurlijke sanctie door het college op onrechtmatige gronden is geschied, dan heeft het enkele niet instellen van de bezwaarprocedure door betrokkenen tot gevolg dat het besluit tot intrekking van de uitkering formele rechtskracht heeft verkregen. De besluitvorming bij het opleggen van de bestuurlijke sanctie kan door de bestuursrechter worden beoordeeld, maar de consequenties van het niet aanwenden van rechtsmiddelen kunnen niet meer ongedaan worden gemaakt.

Het besluitbegrip in de awb: het rechtsgevolg als prominent element
Meestal zult u te maken hebben met een beschikking, een persoonlijk werkend, schriftelijk besluit van het bestuursorgaan (art. 1:3 lid 2 awb). Tegen de beschikking kunt u zonder meer bezwaar maken. U kunt het bestuursorgaan ook verzoeken om een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 awb te nemen. De afwijzing van het verzoek tot het nemen van een besluit is gelijkgesteld met de beschikking (art. 1:3 lid 2 awb), zodat tegen de afwijzing ook de procedure van bezwaar en beroep is opengesteld. Het besluit op bezwaar is vatbaar voor beroep (art. 7:1 lid 1 onder a awb). Ook de schriftelijke weigering om een besluit te nemen en het niet tijdig nemen van een besluit zijn voor bezwaar en beroep vatbaar, want gelijkgesteld met het besluit (art. 6:2 awb).

Het besluit is een schriftelijke beslissing (het resultaat van een rationeel afwegingsproces), inhoudende een rechtshandeling, op publiekrechtelijke grondslag (art. 1:3 lid 1 awb).
Met name het tweede element, de rechtshandeling, verruimt de reikwijdte van het besluitbegrip en daarmee de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar respectievelijk beroep. Niet van belang is de noemer waaronder een handeling van een bestuursorgaan schuilgaat. De weg van het bezwaar kan niet worden afgesneden door een besluit als een 'feitelijke constatering' te vermommen. Ter illustratie: u hebt een beschikking die tot een bepaalde datum geldt. Vóór ommekomst van de termijn krijgt u het bericht dat de beschikking niet meer geldt. Het bestuursorgaan meldt dat het om een vaststelling van een feitenconstellatie gaat. Uw bezwaar wordt zonder motivering van de hand gewezen. De beslissing beoogt echter rechtsgevolgen voor u in het leven te roepen. Het gaat immers niet om een vaststelling van feiten, maar op een wijziging van een juridische situatie die voor u rechtsgevolgen in het leven roept.

Bij het beoordelen van het besluit staat het rechtsgevolg centraal: een beoogde wijziging in de rechten, plichten en bevoegdheden van andere rechtssubjecten, verandering in de juridische situatie, het scheppen van, bindend vaststellen of opheffen van een rechtsverhouding. Stel, u krijgt van uw gemeente een brief die persoonlijk aan u is gericht en waarin niet is vermeld dat de bezwaarprocedure is opengesteld, omdat het bestuursorgaan meent dat er geen sprake is van een besluit. Wanneer kunt u bezwaar maken? Ik citeer een bekend voorbeeld uit de jurisprudentie: het trajectplan als bedoeld in de Participatiewet.

Wanneer is het Trajectplan/Plan van aanpak als bedoeld in de Participatiewet vatbaar voor bezwaar en beroep?
Onder de WWB, thans de Participatiewet, werd het zogeheten 'Trajectplan' of 'Plan van aanpak' door gemeenten opgesteld in het kader van de re-integratie. In een dergelijk plan worden verplichtingen en verboden opgelegd aan de uitkeringsgerechtigde. De uitkeringsgerechtigde wordt gedwongen om het plan te ondertekenen. Weigeren is géén optie (CRvB 12 september 2017, ECLI:NL:2017:3670, r.o. 4.6.5). De uitkeringsgerechtigde kan voor de voeten worden geworpen met verplichtingen te hebben ingestemd door het plan te ondertekenen, terwijl op geen enkele wijze aan de ondertekening valt te ontkomen. Het ontbreken van een mogelijkheid tot het instellen van rechtsmiddelen impliceert dat de uitkeringsgerechtigde in een onmogelijke positie verkeert.

Een bestuursorgaan kan niet volstaan met het weglaten van een rechtsmiddelenvermelding door te stellen '..dat een Trajectplan géén besluit is'. Daarvoor moet naar de inhoud en gevolgen van het plan worden gekeken. Soms worden afzonderlijk een plan van aanpak en re-integratieplan gehanteerd.  Doorslaggevend is het bindend vaststellen van rechten en verplichtingen voor partijen, ook indien deze voortvloeien uit de wet (in dit geval de Participatiewet). Wordt in het plan van de uitkeringsgerechtigde geëist dat hij zich beschikbaar stelt voor sollicitaties en re-integratieactiviteiten, dan is sprake van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt (ECLI:NL:RBSHE:2009:BH7647, onder vermelding van de uitspraak van CRvB 10 december 2008, ECLI:NL:CRVB:BG8911).

Het is vaste rechtspraak dat een trajectplan moet worden aangemerkt als een appellabel besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 awb, indien het plan onderdeel uitmaakt van het besluit tot toekenning, voortzetting of herziening van een uitkering, het plan verplichtingen aan de uitkeringsgerechtigde oplegt en het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen uit het trajectplan/plan van aanpak wordt bedreigd met bestuurlijke sancties (CRvB 23 september 2003, ECLI:NL:2003:AL3245). De dreiging met financiële sancties in het trajectplan of plan van aanpak maakt dat sprake is van een besluit waartegen u bezwaar kunt maken. Een verweer van het bestuursorgaan, dat het plan beoogt om u op een bestaande feitenconstellatie te wijzen, stuit af op de rechtsgevolgen die door het plan in het leven worden geroepen.

Soms ontstaat verwarring, bijvoorbeeld wanneer twee trajectplannen of plannen van aanpak zijn opgesteld. Een concretisering van wettelijke verplichtingen, zoals die voorvloeien uit de WWB, thans de Participatiewet, maakt dat een trajectplan een besluit is (ECLI:NL:RBAMS:2010:BM5479, r.o. 9.1). Het trajectplan is dus vatbaar voor bezwaar en beroep, tenzij sprake is van een enkele constatering van een juridische situatie.

Samengevat
Het is voor betrokkenen niet altijd duidelijk of sprake is van een besluit in de zin van art. 1:3 awb. Het besluitbegrip raakt direct aan de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep. Ook als u geen beschikking hebt ontvangen, kan het zijn dat een document inzake een handeling van het bestuursorgaan moet worden aangemerkt als een schriftelijke beslissing waartegen u bezwaar kunt maken. Doorslaggevend is de vraag, of rechtsgevolgen in het leven worden geroepen door de handeling van het bestuursorgaan. Een voorbeeld van een besluit waartegen u bezwaar kunt maken, is het trajectplan waarin bindend verplichtingen aan u worden opgelegd, waarin u wordt verplicht tot re-integratieactiviteiten, onder dreiging met financiële sancties.

Het belang van het tijdig maken van bezwaar wordt onderstreept door de rechtsregel, dat opgelegde financiële sancties geen keer nemen indien u daartegen geen rechtsmiddelen instelt, zelfs al is de onderliggende besluitvorming onrechtmatig. Bij twijfel is het daarom raadzaam om bezwaar te maken. Ook als het bestuursorgaan u schriftelijk bevestigt geen besluit te nemen of indien het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een besluit, is voldaan aan het besluitvereiste en kunt u bezwaar maken respectievelijk beroep instellen bij de bestuursrechter.

Een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns bij de afhandeling van schade als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad. Conclusie.

Lees hier de volledige downloadversie, "Een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns bij de afhandeling van schade als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad"

“In hoeverre kan de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten zorgen voor de oplossing van materiële en procedurele knelpunten bij de afhandeling van schade, die de burger lijdt als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad?”

Deze vraag is geformuleerd als uitgangspunt voor mijn onderzoek.
Voordat aan de beantwoording van deze vraag is toegekomen, is (in het tweede hoofdstuk) aandacht besteed aan de ontwikkeling van het recht op schadevergoeding als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad.  De overkoepelende term “schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad”, valt uiteen in schadevergoeding op grond van art. 3:4 lid 2 Awb enerzijds en nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel anderzijds; deze twee grondslagen zullen onder de Wns naast elkaar blijven bestaan. Alleen ten aanzien van nadeelcompensatie zal de Wns een wettelijke regeling treffen; het fundament van nadeelcompensatie, het égalitébeginsel, wordt met art. 4:126 Awb gecodificeerd.
Het belangrijkste materiële knelpunt is het ontbreken van een wettelijk kader bij de interpretatie van het égalitébeginsel.
            In het derde hoofdstuk is besproken, dat de competentieverdeling tussen de bestuursrechter en civiele rechter voor de burger  vaak voor onoverzichtelijkheid zorgt; dit is het belangrijkste procedurele knelpunt.
            In het vierde hoofdstuk is ingegaan op de doelen van de wetgever met de invoering van de Wns; deze zijn onder meer het aanbrengen van overzichtelijkheid in de procedures omtrent schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, het verlichten van de bestuurslasten door de vereenvoudiging van procedures en het bieden van rechtszekerheid aan de burger, door uniformering van de regelgeving omtrent nadeelcompensatie. Overige schadevergoedingen wegens de rechtmatige overheidsdaad vallen buiten het bereik van de Wns.
            Om de probleemstelling van dit onderzoek te beantwoorden: de bestuursrechtelijke efficiëntie is gediend met de mogelijkheid om op basis van Titel 4.5 Awb in een afzonderlijke procedure het schadeaspect te beoordelen; positief daaraan is dat besluiten geen uitstel hoeven te lijden.
Een ander positief punt is dat een veelheid aan (bijzondere) (buiten)wettelijke regelingen voor het toekennen van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, geüniformeerd wordt. Deze procedurele knelpunten worden door de Wns opgelost.
            Een aantal knelpunten zal door de Wns niet worden opgelost. Zo blijft de interpretatie van het égalitébeginsel (een belangrijk materieel knelpunt), sterk casuïstisch van aard. De werkdruk van de bestuursrechter zal onder de Wns toenemen na het schrappen van art. 8:2a Awb, waarmee het connexiteitsvereiste komt te vervallen en de burger óók schadevergoeding kan vorderen op grond van rechtmatig feitelijk handelen door het bestuursorgaan.
            Wat de “meerwaarde” van de Wns is ten opzichte van de rechtspraktijk op het gebied van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, is twijfelachtig. Voorlopig kan slechts voorzichtig worden geconcludeerd, dat de Wns vooral een codificatie van de rechtspraktijk inhoudt.

Literatuur

Buuren, van, 2009
P.J.J. van Buuren, ‘Paul Krugerbrug II. Nadeelcompensatie en het onzuivere schadebesluit’: in: T.Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Kluwer 2009, p. 95-104.

Buuren, van, e.a. 2009
P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009.

Ravels, van, NTB 2014/1
B.P.M. van Ravels, ‘Hoe groot is het normale maatschappelijke risico?’, NTB 2014/1.

Schueler 2007
B.J. Schueler, “Een doolhof met vertakkingen. Naar een verbeterde rechtsbescherming tegen schadeveroorzakende besluiten?”, Q&A 2007.

Tjepkema 2004
M.K.G. Tjepkema, ‘Het referentiekader van het égalitébeginsel. Over de vergelijking met andere burgers in égalitésituaties’, Overheid en aansprakelijkheid 2004, nr. 1, p. 12-22.

Parlementaire stukken
Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 3.
Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46.
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3.
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4.
Kamerstukken II 2011/12, 32 621, nr. 11.
Kamerstukken I 2011/12, 32 621, B.
Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C.

Jurisprudentie

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)
ABRvS  17 oktober 1994, BR 1995, p. 784.
ABRvS 26 oktober 1995, AB 1996, 297.
ABRvS 18 februari 1997, AB 1997/143.
ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229, m.nt. P.J.J. van Buuren.
ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop).
ABRvS 22 februari 2000, AB 2000, 230.
ABRvS 12 november 2003, AB 2004, 95 m.nt. A.R. Neerhof  (Prostitutiezone Heerlen).
ABRvS 21 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX9047 (Omrijschade Betuweroute).
ABRvS 8 november 2006, AB 2007, 252, m.nt. B.P.M. van Ravels (Venlose Coffeeshops).
ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5105 (De Wouwse Tol).
ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5135 (Markthal).
ABRvS 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:558 (Coffeeshops Venlo).
ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1868, AB 2014/361, m.nt. M.K.G. Tjepkema (Wouwse Tol II).

Afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State (AGRvS)
AGRvS 28 januari 1991, BR 1991, p. 464.

Hoge Raad
HR 20 december 1940, NJ 1941/366 (Voorste-Stroom).
HR 19 maart 1943, NJ 312 (Voorste Stroom VI).
HR 18 februari 1944, NJ 1944/1945, 226 (Duinwater).
HR 18 januari 1991, AB 1991/241 (Leffers/ Staat).
HR 30 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0801, m.nt. B.P.M. van Ravels (Staat/Lavrijsen).
HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema (Hagenaars/Noord-Brabant).
HR 20 juni 2003, AB 2004, 84, m. nt. P.J.J. van Buuren (Staat/Harrida).
HR 28 maart 2008, ECLI:NL:PHR:2008:BC0256 (Asha/Amersfoort).

Een waardering van de Wet Nadeelcompensatie en Schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten (deel I, inleiding)

1. Inleiding

De Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten (hierna te noemen: Wns), Titel 4.5 Awb, wordt gefaseerd ingevoerd om de problematiek bij de afhandeling van wettelijke en buitenwettelijke schadebesluiten weg te nemen.[1] Voor de burger staan verschillende wegen voor een beroep op de burgerlijke dan wel bestuursrechter open. De grondslag van de schade (het materiële aspect) bepaalt de te volgen procedure.
            Er is behoefte aan uniformering van de regelingen omtrent schadevergoeding en nadeelcompensatie voor de rechtmatige overheidsdaad, mede vanwege de procedurele onoverzichtelijkheid.[2]  Het wetsvoorstel vormt de aanleiding tot dit onderzoek, waarin de huidige situatie omtrent schadevergoeding en nadeelcompensatie wegens de rechtmatige overheidsdaad, met de te verwachten situatie onder de Wns wordt vergeleken.

1.2  Doelstelling en onderzoeksvraag
In dit onderzoek richt ik me op de beoordeling van de doeltreffendheid van de Wns in het oplossen van de bestaande procedurele en materiële knelpunten van het leerstuk van de schadevergoeding voor de rechtmatige overheidsdaad. Aangezien de Wns op dit moment nog niet in haar totaliteit van kracht is, is mijn onderzoek anticiperend van aard. De probleemstelling voor dit onderzoek luidt:

“In hoeverre kan de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten zorgen voor de oplossing van materiële en procedurele knelpunten bij de afhandeling van schade, die de burger lijdt als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad?”

1.3 Opzet
De onderzoeksvraag valt uiteen in een aantal deelvragen:
1. Wanneer is de overheid aansprakelijk voor de vergoeding van schade die is ontstaan uit de rechtmatige overheidsdaad?
Ik besteed aandacht aan de ontwikkeling van het recht op schadevergoeding op grond van de rechtmatige overheidsdaad; daarna ga ik in op de grondslagen van en de criteria voor het bestaan van een recht op schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad. Daaruit volgt een bespreking van de materiële knelpunten die bestaan in de praktijk van de schadevergoeding en nadeelcompensatie;
2. Via welke procedures kan de burger schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad verkrijgen en wat zijn daarbij de knelpunten?
Het leerstuk van de formele rechtskracht zorgt soms voor onoverzichtelijkheid voor de burger. Ook zorgt de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter voor onduidelijkheid. Ik bespreek de procedurele aspecten en breng de belangrijkste procedurele knelpunten in kaart.
3. Hoe kan de Wns de formele en materiële knelpunten die bestaan onder de huidige regeling, oplossen?
Ik vergelijk de situatie onder huidig recht, met de Wns. Aan de hand van deze deelvraag analyseer ik de sterke en zwakke kanten van de Wns. Het doel met deze deelvraag is, om tot een beantwoording van de hoofdvraag van dit onderzoek (in hoeverre de Wns kan zorgen voor een oplossing van de materiële en procedurele knelpunten onder de huidige situatie) te komen.

1.4  Methode
De probleemstelling zal ik beantwoorden aan de hand van evaluatief onderzoek. De jurisprudentie gebruik ik voor het  aanbrengen van een onderscheid tussen de grondslagen voor het recht op schadevergoeding; ook is de jurisprudentie van belang voor de bespreking van de criteria voor het recht op nadeelcompensatie. Het wetsvoorstel en de bijbehorende parlementaire stukken, zoals de Memorie van Toelichting, vormen een bron van informatie voor het beantwoorden van de vraag, hoe de Wns de knelpunten onder de bestaande regeling(en) op kan lossen. De adviezen van onder meer de Raad van State neem ik mee in een analyse van de sterke en zwakke punten van de Wns.[3] Op grond van mijn onderzoeksbevindingen zal ik ten slotte beargumenteren, in hoeverre de Wns bijdraagt aan de oplossing van de bestaande knelpunten.

1.5  Afbakening en terminologie
In mijn onderzoek beperk ik me tot het leerstuk van de nadeelcompensatie en schadevergoeding op grond van de rechtmatige overheidsdaad; de onrechtmatige overheidsdaad wordt hier niet besproken. Ik hanteer binnen de context van mijn onderzoek de definitie “rechtmatige overheidsdaad”. Onder deze ruime definitie wordt zowel het besluit in de zin van art. 1:3 Awb, als feitelijk overheidshandelen begrepen. De kernvoorwaarde voor het bestaan van een recht op schadevergoeding is, dat de schade het gevolg is van de uitoefening van een publiekrechtelijke taak door de overheid.[4] Ik spreek van de “burger” in de zin van benadeelde; volledigheidshalve merk ik op dat ook rechtspersonen subject voor de toepassing van de Wns kunnen zijn. De term “schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad” is een overkoepelende term, die enerzijds betrekking heeft op een vordering die voor de burgerlijke rechter kan worden ingesteld; bij de bestuursrechter bestaat “schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad” uit nadeelcompensatie (art. 4:126 Awb) of overige schadevergoedingen, gebaseerd op het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 Awb).

---

[1] Kamerstukken II 2011/12, 32 621, nr. 2.

[2] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 8.

[3] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4, p. 1.

[4] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 14.