Wanneer is er sprake van een beleidsregel ex. art. 1:3 lid 4 awb?
1. is de regel bij besluit vastgesteld?
2.
gaat het om een regel die algemeen naar tijd, plaats, persoon en voor
herhaalde toepassing vatbaar is, niet zijnde een algemeen verbindend
voorschrift? Let op: er worden geen verplichtingen geschapen voor
anderen dan het orgaan;
3. omtrent de afweging van belangen, vaststelling van feiten of uitleg van wettelijke voorschriften?
4. is het bestuursorgaan bevoegd?
Het derde gedeelte van de definitie uit de awb geeft aan dat beleidsregels betrekking hebben op zowel beleidsvrijheid, "omtrent de afweging van belangen", als beoordelingsruimte, "de vaststelling van feiten of uitleg van wettelijke voorschriften".
De beleidsregel wordt nader behandeld in art. 4:81-4:84 awb. Uit art. 4:81 lid 1 awb blijkt dat er drie categorieën beleidsregels worden onderscheiden:
1. regels die betrekking hebben op een aan het bestuursorgaan toekomende bevoegdheid, of:
2. die onder zijn verantwoordelijkheid worden uitgeoefend, dan wel:
3. zijn gedelegeerd aan een ander orgaan.
Wat is het verschil tussen beoordelingsruimte en beleidsruimte?
"Of-vraag"
Van beoordelingsvrijheid is sprake, als de wetgever de vraag of aan toepassingscondities is voldaan, aan het inzicht van het bestuursorgaan overlaat; hoe nauwkeurig heeft de wetgever de condities omschreven waaronder het bestuursorgaan een bevoegdheid moet of mag gebruiken? In veel bepalingen wordt de zinsnede "personen die tot de doelgroep behoren" aangetroffen. Dit is de toepassingsconditie die op de beoordelingsruimte duidt. Als de toepassingsconditie nader dient te worden ingevuld "naar het oordeel van", dan heeft het bestuursorgaan expliciete beoordelingsvrijheid.
"Hoe-vraag"
Beleidsruimte heeft betrekking op de vraag, hoe de bevoegdheid vervolgens moet worden gebruikt.
Er is sprake van beleidsruimte, wanneer er ruimte is om een bevoegdheid op verschillende wijzen te hanteren- mits kan worden aangenomen dat van de bevoegdheid gebruik moet of kan worden gemaakt. Heeft de wetgever beleidsruimte toegekend aan een bestuursorgaan, dan is tevens sprake van beleidsvrijheid. In het algemeen duiden "kan-bepalingen" op beleidsvrijheid.
Beoordelingsruimte in relatie tot beoordelingsvrijheid
De wetgever kan beoordelingsruimte impliciet toekennen aan een bestuursorgaan. Afdeling 4.1 en 4.2 bieden tal van voorbeelden, waaronder: "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijk ordening noodzakelijk maken, kunnen gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven". Het is aan de gedeputeerden om te bepalen of aan de condities is voldaan.
Expliciet zijn bewoordingen als "naar het oordeel van". Een voorbeeld is te vinden in art. 25 lid 2 van de Vreemdelingenwet 2000.
Is het oordeel over de aanwezigheid van toepassingscondities (invulling condities: "naar het oordeel van") bewust overgelaten aan het bestuursorgaan, dan is er sprake van beoordelingsvrijheid.
De scheidslijn tussen wettelijke binding aan condities en beoordelingsvrijheid is niet altijd duidelijk. Zoek artikel 9 lid 2 van de oude Prijzennoodwet 1984 op. De condities zijn gegeven. In welke mate is de beoordelingsvrijheid aanwezig?
Marginale of indringende toetsing naar de mate en aard van de beslissingsruimte
Naarmate aan een bestuursorgaan minder beoordelingsruimte toekomt, toetst de rechter indringender. Bij zowel impliciete als expliciete toekenning van beoordelingsvrijheid toetst de rechter marginaal. Op de intensiteit van de toetsing wordt uitgebreid ingegaan in de zaak-Asielprocedure (Asielrelaas), hoewel in de rechtsoverwegingen nergens met zoveel woorden wordt uitgelegd welke mate en aard van de beslissingsruimte aan de staatssecretaris toekomt. Het artikel op grond waarvan de bevoegdheid wordt uitgeoefend, art. 83a van de Vreemdelingenwet 2000, schrijft volledig en ex nunc onderzoek voor. Dat de staatssecretaris beslissingsruimte heeft, laat onverlet dat hij de manier waarop hij deze ruimte gebruikt, in het licht van art. 3:46 awb van een deugdelijke motivering moet voorzien en zorgvuldigheid in acht heeft te nemen (ABRvS 13 april 2016, AB 2016, 195 (Asielprocedure), r.o. 8.3.).
Terughoudende toetsing bij beleidsruimte
Beleidsruimte is beleidsvrijheid. Er is sprake van beleidsruimte, wanneer de toepassing van de bevoegdheid niet geheel door het wettelijk voorschrift wordt bepaald. Zodra er sprake is van beleidsruimte (= beleidsvrijheid), mag de rechter slechts marginaal toetsen. Een terughoudende toetsing houdt in dat de rechter aan de hand van beroepsgronden beoordeelt, of er aanleiding bestaat voor het oordeel dat een bestuursorgaan zich niet in redelijkheid op een standpunt heeft kunnen stellen (negatieve formulering), zie ABRvS 24 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2261 (Bestuurlijke lus), r.o. 2-4.2.
Enkele voorbeelden uit de jurisprudentie.
ABRvS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3941 (Sluiting drugspand I ), r.o. 5-7.5.
Uit de tekst van art. 13b lid 1 van de Opiumwet volgt, dat de burgemeester bij de uitoefening van de daarin neergelegde bevoegdheid, over beleidsvrijheid beschikt. Daaruit vloeit voort dat de rechter de invulling van die bevoegdheid met enige terughoudendheid moet toetsen. Daarbij wordt acht geslagen op de geschiedenis van het betreffende wetsartikel. De totstandkomingsgeschiedenis indiceert, dat van het uitgangspunt dat eerst een waarschuwing dient te worden gegeven, mag worden afgeweken in ernstige gevallen. Zorgvuldigheid is het uitgangspunt. Door te overwegen dat eerst van een ernstig geval sprake kan zijn bij aan drugshandel gerelateerde overlast, heeft de rechtbank echter geen blijk gegeven van een terughoudende toetsing van de invulling die de burgemeester met zijn beleid heeft gegeven aan zijn bevoegdheid (N.B: de hoe-vraag).
Vervolgens wordt in het bijzonder het gevoerde beleid (schriftelijk beleid en bestendige gedragslijn) bezien. De Afdeling acht van belang dat het gevoerde beleid voldoende ruimte biedt, om bij aanwezigheid van één of meer indicatoren die niet limitatief zijn opgesomd in de beleidsregel, te volstaan met een minder ingrijpende maatregel, zodat aan het uitgangspunt van de wetgever voldoende inhoud kan worden gegeven.
Binnen de kaders van het beleid en het wetsartikel waaraan de bevoegdheid wordt ontleend, komt de Afdeling tot de conclusie dat de burgemeester onvoldoende alle relevante feiten, omstandigheden en indicatoren in kaart heeft gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen, dat met een minder ingrijpende maatregel niet kan worden volstaan.
In hoeverre kan er nog worden gesproken van marginale toetsing van de toepassing van de bevoegdheid door het bestuursorgaan? De rechter treedt niet in de toepassing van de condities zelf. De Afdeling beoordeelt, binnen de kaders die door het beleid worden getrokken, of het bestuursorgaan alle factoren die het bestuursorgaan zelf in haar beleid heeft opgenomen, voldoende in overweging heeft genomen. Niet kan worden gezegd, dat het beleid niet in redelijkheid wordt gevoerd. De zorgvuldigheid die in Sluiting drugspand I wordt vereist, doet niet af aan de vrijheid om te bepalen hoe de bevoegdheid op grond van art. 13b Opiumwet wordt toegepast. Bovendien is art. 13b lid 1 Opiumwet in zoverre bepalend, dat de rechter van enige terughoudendheid bij de toetsing spreekt.
Rb. Oost-Brabant 1 juni 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:3168 (Sluiting drugspand II ). De enkele omstandigheid dat het bestuursorgaan geen beleidsregels over de invulling van art. 13b lid 1 Opiumwet heeft vastgesteld, doet niet af aan de bevoegdheid die volgt uit dit artikel, omdat dit artikel niet tot de vaststelling van beleidsregels verplicht. Het bestuursorgaan dient bij de toepassing van art. 13b Opiumwet wel het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel te eerbiedigen. De voorzieningenrechter oordeelt, dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet kon worden volstaan met een minder ingrijpende maatregel.
Onder verwijzing naar Sluiting drugspand I toetst de rechter in deze zaak met enige terughoudendheid (r.o. 8). Van doorslaggevende betekenis is het gebrek aan een deugdelijke motivering door het bestuursorgaan (r.o. 12).
Vrije en gebonden beschikkingen
Bij gebonden beschikkingen heeft de wetgever de condities waaronder de beschikking moet worden verleend, nauwgezet gedicteerd. Gesteld dat aan de condities van het wettelijk voorschrift is voldaan, is het bestuursorgaan gehouden om de beschikking uit te vaardigen. Bij vrije beschikkingen heeft het bestuursorgaan (enige) beleidsvrijheid bij het verlenen of weigeren van een beschikking.
Bij gebonden beschikkingen kan de rechter indringender toetsen; bij vrije beschikkingen is de rechter, vanwege de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan, gehouden om marginaal te toetsen.
