Een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns bij de afhandeling van schade als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad. Conclusie.

Lees hier de volledige downloadversie, "Een onderzoek naar de doeltreffendheid van de Wns bij de afhandeling van schade als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad"

“In hoeverre kan de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten zorgen voor de oplossing van materiële en procedurele knelpunten bij de afhandeling van schade, die de burger lijdt als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad?”

Deze vraag is geformuleerd als uitgangspunt voor mijn onderzoek.
Voordat aan de beantwoording van deze vraag is toegekomen, is (in het tweede hoofdstuk) aandacht besteed aan de ontwikkeling van het recht op schadevergoeding als gevolg van de rechtmatige overheidsdaad.  De overkoepelende term “schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad”, valt uiteen in schadevergoeding op grond van art. 3:4 lid 2 Awb enerzijds en nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel anderzijds; deze twee grondslagen zullen onder de Wns naast elkaar blijven bestaan. Alleen ten aanzien van nadeelcompensatie zal de Wns een wettelijke regeling treffen; het fundament van nadeelcompensatie, het égalitébeginsel, wordt met art. 4:126 Awb gecodificeerd.
Het belangrijkste materiële knelpunt is het ontbreken van een wettelijk kader bij de interpretatie van het égalitébeginsel.
            In het derde hoofdstuk is besproken, dat de competentieverdeling tussen de bestuursrechter en civiele rechter voor de burger  vaak voor onoverzichtelijkheid zorgt; dit is het belangrijkste procedurele knelpunt.
            In het vierde hoofdstuk is ingegaan op de doelen van de wetgever met de invoering van de Wns; deze zijn onder meer het aanbrengen van overzichtelijkheid in de procedures omtrent schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, het verlichten van de bestuurslasten door de vereenvoudiging van procedures en het bieden van rechtszekerheid aan de burger, door uniformering van de regelgeving omtrent nadeelcompensatie. Overige schadevergoedingen wegens de rechtmatige overheidsdaad vallen buiten het bereik van de Wns.
            Om de probleemstelling van dit onderzoek te beantwoorden: de bestuursrechtelijke efficiëntie is gediend met de mogelijkheid om op basis van Titel 4.5 Awb in een afzonderlijke procedure het schadeaspect te beoordelen; positief daaraan is dat besluiten geen uitstel hoeven te lijden.
Een ander positief punt is dat een veelheid aan (bijzondere) (buiten)wettelijke regelingen voor het toekennen van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, geüniformeerd wordt. Deze procedurele knelpunten worden door de Wns opgelost.
            Een aantal knelpunten zal door de Wns niet worden opgelost. Zo blijft de interpretatie van het égalitébeginsel (een belangrijk materieel knelpunt), sterk casuïstisch van aard. De werkdruk van de bestuursrechter zal onder de Wns toenemen na het schrappen van art. 8:2a Awb, waarmee het connexiteitsvereiste komt te vervallen en de burger óók schadevergoeding kan vorderen op grond van rechtmatig feitelijk handelen door het bestuursorgaan.
            Wat de “meerwaarde” van de Wns is ten opzichte van de rechtspraktijk op het gebied van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, is twijfelachtig. Voorlopig kan slechts voorzichtig worden geconcludeerd, dat de Wns vooral een codificatie van de rechtspraktijk inhoudt.

Literatuur

Buuren, van, 2009
P.J.J. van Buuren, ‘Paul Krugerbrug II. Nadeelcompensatie en het onzuivere schadebesluit’: in: T.Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Kluwer 2009, p. 95-104.

Buuren, van, e.a. 2009
P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2009.

Ravels, van, NTB 2014/1
B.P.M. van Ravels, ‘Hoe groot is het normale maatschappelijke risico?’, NTB 2014/1.

Schueler 2007
B.J. Schueler, “Een doolhof met vertakkingen. Naar een verbeterde rechtsbescherming tegen schadeveroorzakende besluiten?”, Q&A 2007.

Tjepkema 2004
M.K.G. Tjepkema, ‘Het referentiekader van het égalitébeginsel. Over de vergelijking met andere burgers in égalitésituaties’, Overheid en aansprakelijkheid 2004, nr. 1, p. 12-22.

Parlementaire stukken
Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 3.
Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46.
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3.
Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 4.
Kamerstukken II 2011/12, 32 621, nr. 11.
Kamerstukken I 2011/12, 32 621, B.
Kamerstukken I 2012/13, 32 621, C.

Jurisprudentie

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)
ABRvS  17 oktober 1994, BR 1995, p. 784.
ABRvS 26 oktober 1995, AB 1996, 297.
ABRvS 18 februari 1997, AB 1997/143.
ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229, m.nt. P.J.J. van Buuren.
ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop).
ABRvS 22 februari 2000, AB 2000, 230.
ABRvS 12 november 2003, AB 2004, 95 m.nt. A.R. Neerhof  (Prostitutiezone Heerlen).
ABRvS 21 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX9047 (Omrijschade Betuweroute).
ABRvS 8 november 2006, AB 2007, 252, m.nt. B.P.M. van Ravels (Venlose Coffeeshops).
ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5105 (De Wouwse Tol).
ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5135 (Markthal).
ABRvS 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:558 (Coffeeshops Venlo).
ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1868, AB 2014/361, m.nt. M.K.G. Tjepkema (Wouwse Tol II).

Afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State (AGRvS)
AGRvS 28 januari 1991, BR 1991, p. 464.

Hoge Raad
HR 20 december 1940, NJ 1941/366 (Voorste-Stroom).
HR 19 maart 1943, NJ 312 (Voorste Stroom VI).
HR 18 februari 1944, NJ 1944/1945, 226 (Duinwater).
HR 18 januari 1991, AB 1991/241 (Leffers/ Staat).
HR 30 januari 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0801, m.nt. B.P.M. van Ravels (Staat/Lavrijsen).
HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema (Hagenaars/Noord-Brabant).
HR 20 juni 2003, AB 2004, 84, m. nt. P.J.J. van Buuren (Staat/Harrida).
HR 28 maart 2008, ECLI:NL:PHR:2008:BC0256 (Asha/Amersfoort).

Een waardering van de Wet Nadeelcompensatie en Schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten (deel V)

Kijk hier voor deel IV 

4.1 Inleiding
Centraal in dit hoofdstuk staat de waardering van de Wns: in hoeverre kunnen de knelpunten die bestaan in de huidige praktijk van nadeelcompensatie, worden opgelost? Eerst zal het doel van Wns worden besproken; daarna volgt een analyse van de sterke en zwakke kanten van de Wns. Er wordt onder 4.3.1 apart aandacht besteed aan de vraag, of de procedurele inefficiëntie onder de Wns toeneemt door wijzigingen in het wetsvoorstel.

4.2  De wenselijkheid van een centraal wettelijk kader: het doel van de Wns
Reeds in de jaren ’90 heeft de wetgever kenbaar gemaakt eenheid te willen scheppen in het aantal wettelijke en buitenwettelijke regelingen omtrent schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad.[1] Het ontbreken van één centrale wettelijke regeling zorgt voor procedurele onoverzichtelijkheid en onduidelijkheid over het invullen van bepaalde materiële aspecten, waaronder de abnormale en speciale last als de pijlers van het égalitébeginsel.[2]
            Het doel van de Wns kan als volgt worden omschreven: enerzijds wordt de burger meer rechtszekerheid geboden door de uniformering van het materiële en procedurele recht omtrent nadeelcompensatie; anderzijds wordt een vermindering van de bestuurslasten bereikt door de vereenvoudiging van de de procedures.[3]

4.3  Analyse van de sterke en zwakke kanten van de Wns
In een aantal opzichten verbetert de Wns de situatie ten opzichte van de bestaande regelingen op het gebied van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad.[4] Ik noem een aantal aspecten op grond waarvan ik verwacht dat de Wns in staat is om de genoemde knelpunten onder huidig recht op te lossen:

In de eerste plaats is er het systematische aspect. Dit houdt in dat de Wns in wezen codificatie betreft van de bestuursrechtelijke praktijk.  Artikel 4:126 awb verschaft een algemene grond voor vergoeding van schade in de vorm van nadeelcompensatie. Het égalitébeginsel, zoals het zich heeft ontwikkeld binnen de rechtspraak, vindt door de Wns erkenning binnen een wettelijk kader.
            Het tweede aspect betreft overzichtelijkheid. Met de Wns wordt een veelheid aan (buiten)wettelijke regelingen voor het toekennen van schadevergoeding voor de rechtmatige overheidsdaad, geüniformeerd.
            Het derde aspect betreft de procedurele en bestuurlijke efficiëntie. Titel 4.5 Awb maakt het mogelijk om een zelfstandig schadebesluit aan te vragen. Het schadeaspect kan worden behandeld in een afzonderlijke procedure voor het bestuursorgaan of de bestuursrechter. De onderliggende besluitvorming door het bestuursorgaan lijdt daardoor geen oponthoud. Vanuit perspectief van de burger, wordt de onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter bij appellabele besluiten en feitelijk handelen, weggenomen door het zelfstandig schadebesluit (vgl. 2.2, “Procedurele knelpunten).
            Bijkomend voordeel van een wettelijk geregeld zuiver schadebesluit is, dat de betekenis van art. 3:4 lid 2 Awb zal afnemen, aangezien het mogelijk is om schadeaspecten in het kader van het onzuiver schadebesluit “door te schuiven” naar een zuiver schadebesluit. In de huidige situatie gebruikt het bestuursorgaan de evenredigheidstoets van art. 3:4 lid 2 Awb als “kapstokregeling” om schadeverzoeken als onderdeel van het onzuiver schadebesluit te beoordelen.
            De wetgever noemt het voorbeeld van bestuursorganen die referentiegroepen hanteren om invulling te geven aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb.[5] De maatstaf van de evenredigheid in art. 3:4 lid 2 Awb is echter, zoals eerder opgemerkt, een andere dan die van het égalitébeginsel. De wettelijk geregelde mogelijkheid tot doorschuiven maakt oneigenlijk gebruik van art. 3:4 lid 2 Awb overbodig.

---

[1] Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, p. 39.

[2] Tjepkema 2004, p.12-22.

[3] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 8.

[4] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 11-12.

[5] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 8-9.

Een waardering van de Wet Nadeelcompensatie en Schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten (deel IV)

Klik hier voor deel III

3.1  Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de procedurele aspecten van schadevergoeding voor de rechtmatige overheidsdaad. Daarbij wordt de betekenis van de formele rechtskracht besproken. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de vraag, welke procedurele knelpunten er bestaan onder de huidige praktijk van schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad.

3.2  Procedurele aspecten

3.2.1  Competentieverdeling
Ten aanzien van de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter kan het volgende worden gezegd. Zowel de burgerlijke rechter als de bestuursrechter is bevoegd in zaken waarin schadevergoeding op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel in art. 3:4 lid 2 Awb wordt gevorderd.
            De vordering tot vergoeding van schade vanwege de rechtmatige overheidsdaad, kan door de burgerlijke rechter worden behandeld, mits deze vordering kan worden gefundeerd op schending van het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. Succesvol procederen bij de burgerlijke rechter is slechts mogelijk, indien geen rechtsmiddelen open hebben gestaan tegen het schadeveroorzakende besluit. Heeft de burger geen rechtsmiddelen aangewend, dan verkrijgt het besluit formele rechtskracht; het gevolg is dat de burgelijke rechter aan moet nemen, dat het bestuursorgaan de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen.[1]
            In het arrest-Hagenaars/Noord-Brabant doorkruiste de formele rechtskracht het recht op schadevergoeding op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb. De weg van nadeelcompensatie op grond van schending van het égalitébeginsel was daarmee niet vanzelfsprekend afgesloten; betrokkene heeft echter van de verkeerde rechtsgang gebruik gemaakt.[2]  Het égalitébeginsel kan uitsluitend voor de bestuursrechter worden ingeroepen; in overweging 2.19 van zijn conclusie onder Hagenaars, geeft A-G mr. Keus aan, dat het égalitébeginsel niet impliceert, dat de burger naar eigen inzicht tussen de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke weg kan kiezen.

3.2.2   Zuivere en onzuivere schadebesluiten
Een vordering op grond van art. 3:4 lid 2 Awb is een zogeheten onzuiver schadebesluit;[3] het bestuursorgaan had bij het aangevochten besluit de schadeaspecten mee dienen te nemen in de belangenafweging. Voorwaarde voor het beroep op schending van art. 3:4 lid 2 Awb, is dat aan het bestuursorgaan discretionaire bevoegdheid met betrekking tot de belangenafweging toekomt.
            Het zuiver schadebesluit heeft betrekking op het schade als gevolg van de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden door het bestuursorgaan. Tot de inwerkingtreding van art. 4:126 Awb, wordt de grondslag voor zuivere schadebesluiten en nadeelcompensatie, gevonden in bijzondere wetten en buitenwettelijke regelingen.[4]   
            Wordt de vordering gebaseerd op schending van het égalitébeginsel, dan staat de weg van het zuiver schadebesluit open. Zoals onder 3.2.1 is aangehaald, kan bij een beroep op de burgerlijke rechter de formele rechtskracht van een besluit in de weg staan aan een succesvol beroep op grond van art. 3:4 lid 2 Awb. Het niet hebben gebruikt van rechtsmiddelen verhindert echter niet dat de burger een zuiver schadebesluit op de grondslag van het égalitébeginsel kan uitlokken. De competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter brengt met zich, dat alleen de bestuursrechter bevoegd is om over schadevergoeding op basis van het égalitébeginsel te oordelen.[5]

3.3  Knelpunten
In de huidige situatie moet de burger een vordering tot vergoeding van schade, veroorzaakt door een appellabel besluit, indienen bij de bestuursrechter. Slechts als een appellabel besluit door de bestuursrechter is vernietigd, kan de civiele rechter over het schadeaspect oordelen.
            Een door het bestuursorgaan genomen schadebesluit is alleen appellabel, indien de schade is veroorzaakt door een appellabel besluit of op de grondslag van een wettelijk voorschrift of een behoorlijk bekendgemaakte beleidsregel.[6] Beslissingen op een verzoek om nadeelcompensatie op andere gronden, kunnen niet bij de bestuursrechter worden aangevochten. Een vordering tot vergoeding van schade, veroorzaakt door feitelijk handelen, kan slechts bij de burgerlijke rechter worden ingediend.[7]
            Het belangrijkste procedurele knelpunt vanuit het perspectief van de burger, is de onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen de burgerlijke rechter en bestuursrechter.

3.4  Conclusie
De burgerlijke rechter is bevoegd om over een vordering op grond van art. 3:4 lid 2 Awb te oordelen. Heeft de burger geen openstaande rechtsmiddelen tegen een overheidsbesluit aangewend, dan moet de burgerlijke rechter aannemen dat het bestuursorgaan de betrokken belangen zorgvuldig heeft afgewogen. Een vordering tot schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel is niet uitgesloten, maar de competentieverdeling maakt dat slechts de bestuursrechter over schadevergoeding op basis van het égalitébeginsel kan oordelen. De onduidelijkheid over de competentieverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter, is voor de burger een belangrijk procedureel knelpunt.

---

[1] HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema (Hagenaars/Noord-Brabant), r.o. 3.3.

[2] HR 6 december 2002, NJ 2003, 616, m.nt. M. van Scheltema (Hagenaars/Noord-Brabant), r.o. 3.7.

[3] Kamerstukken I 2011/12, 32 621, B, p. 2.

[4] Voorbeelden: art. 7.14 Waterwet en art. 2 Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014.

[5] HR 28 maart 2008,  NJ 2008, 475, m.nt. M.R. Mok (Asha/Amersfoort), r.o. 3.4.2.

[6] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 10-11.

[7] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3, p. 11.