Bij de bestuursrechter kan slechts beroep worden ingesteld tegen een besluit
in de zin van art. 1:3 en 8:1 van de awb. Buitenwettelijke zuivere
schadebesluiten zijn in beginsel niet appellabel. Tegen een buitenwettelijk
zuiver schadebesluit wordt via de Van Vlodrop-constructie
rechtsbescherming aan de burger geboden, gesteld dat is voldaan aan de
vereisten van de materiële en processuele connexiteit.
De ABRvS redeneert als volgt:
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president overwogen dat (zuivere) schadebesluiten
die betrekking hebben op schade, veroorzaakt in een publiekrechtelijke
rechtsbetrekking, als publiekrechtelijke rechtshandelingen en daarmee als
appellabele besluiten in de zin van art. 1:3 en 8:1 awb dienen te worden
aangemerkt, waarbij onder een publiekrechtelijke rechtsbetrekking dient te
worden verstaan een rechtsbetrekking die in overwegende mate wordt bepaald door
een aan het bestuursorgaan toegekende bestuursbevoegdheid.
Materiële connexiteit
De Afdeling stelt vervolgens vast dat het verzoek niet is gebaseerd op de
Wet milieubeheer of een andere specifieke wettelijke grondslag. De
schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding
van schade, die veroorzaakt is binnen het kader van de uitoefening door dat
orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, is - ook indien
dat verzoek niet op een specifieke wettelijke grondslag is gebaseerd- een
publiekrechtelijke rechtshandeling en dus een besluit in de zin van art. 1:3
awb. De materiële connexiteit heeft dus
betrekking op de vraag, of de schade is veroorzaakt binnen het kader van de
uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, waarvoor
een publiekrechtelijke grondslag moet bestaan.
De Afdeling overweegt hiertoe het volgende. Een publiekrechtelijke
rechtshandeling is een op rechtsgevolg gerichte beslissing van een
bestuursorgaan, dat de bevoegdheid tot het nemen van die beslissing ontleent
aan het publiekrecht. De bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op een
verzoek om vergoeding van schade, voorzover het schade betreft ten gevolge van
de onrechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende
bevoegdheid, op het in art. 6:162 BW en art. 8:73 awb tot uiting komende
algemeen geldende rechtsbeginsel, dat degene die door aan hem toerekenbaar
onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, is gehouden die aan
benadeelde te vergoeden.
Dit rechtsbeginsel is publiekrechtelijk van aard, indien het zijn werking doet
voelen in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende
bevoegdheid ontstane rechtsverhouding. De bevoegdheid tot het nemen van een
(zuiver) schadebesluit berust, voorzover het schade betreft die is ontstaan
door de rechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende
bevoegdheid, op het mede aan art. 3:3 lid 2 awb ten grondslag liggende
rechtsbeginsel van égalité devant les charges publiques.
De bevoegdheid dient dus goed te worden beoordeeld. Is de schade niet veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, dan kan géén zuiver schadebesluit worden uitgelokt. Bij het verrichten van uitsluitend feitelijke handelingen door het bestuursorgaan is er geen sprake van een besluit, noch van de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Dat de rechtsbetrekking (mogelijk) wordt beheerst door publiekrechtelijke regels, maakt dit niet anders. Het zuiver schadebesluit zal, bij een beroep tegen feitelijk handelen door het bestuursorgaan, afstuiten op het ontbreken van de materiële connexiteit.
In Van Vlodrop is de beweerdelijk geleden schade veroorzaakt binnen het kader
van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. De beleidsregeling, het Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen 1993, is bij besluit vastgesteld. Voor
zover het verzoek tot schadevergoeding is afgewezen, is er sprake van een
besluit in de zin van art. 1:3 awb.
Is aan het criterium van de materiële connexiteit voldaan, dan dient de processuele of formele connexiteit nader te worden beoordeeld.
Processuele connexiteit
De ABRvS beoordeelt de vraag of tegen het buitenwettelijk zuiver schadebesluit, beroep op de bestuursrechter openstond. Naar het oordeel van de ABRvS past het in het bestaande stelsel van rechtsbescherming, de algemene dan wel bijzondere bestuursrechter bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is om kennis te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf.
Indien tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, dan is ook geen beroep mogelijk tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van de schade die daardoor is veroorzaakt. De formele of processuele connexiteit heeft betrekking op de appellabiliteit van de schadeoorzaak.
Een wettelijke belemmering in de bevoegdheid van de bestuursrechter om kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid, werkt aldus door in zijn bevoegdheid om kennis te nemen van een beroep tegen een naar aanleiding van die bevoegdheidsuitoefening genomen schadebesluit.
Weliswaar is de beslissing op het buitenwettelijk verzoek om schadevergoeding in Van Vlodrop een besluit in de zin van art. 1:3 awb, maar het Meerjarenplan is een beleidsregel. Op grond van art. 8:2 onder a awb zijn beleidsregels uitgezonderd van beroep. Nu de bestuursrechter niet bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijk bevoegdheid- de wijziging van een beleidsregel- is hij evenmin bevoegd om over het schadebesluit te oordelen.
Daarmee is de bestuursrechtelijke weg voor Van Vlodrop afgesloten. De Afdeling reikt Van Vlodrop wel handvatten aan: gelet op art. 8:71 awb kan Van Vlodrop zich tot de burgerlijke rechter wenden terzake van de door haar gevorderde schadevergoeding. Hiermee wordt maar weer eens onderstreept dat de civiele weg voor schadevorderingen op grond van de onrechtmatige overheidsdaad openstaat, zonder tussenkomst van de voorrangsregel (zie Schadevergoeding wegens het onrechtmatige overheidsbesluit via de civiele of bestuursrechtelijke weg (1))
Overzicht
Om bij de bestuursrechter een succesvol beroep in te kunnen stellen tegen een buitenwettelijk zuiver schadebesluit, dient cumulatief aan de criteria van de materiële en processuele connexiteit te zijn voldaan:
De materiële connexiteit heeft betrekking op de schadeveroorzakende uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Een bestuursorgaan kan feitelijke handelingen verrichten, wanneer zij daartoe het recht heeft. Wanneer de schadeoorzaak niet wordt gevonden in de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, stuit het beroep af op het ontbreken van materiële connexiteit.
De processuele connexiteit heeft betrekking op de appellabiliteit van de schadeoorzaak. Kan bij de bestuursrechter géén beroep worden ingesteld tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de bevoegdheid door het bestuursorgaan, dan is de bestuursrechter niet bevoegd om kennis te nemen van het schadebesluit.
Is niet voldaan aan de processuele connexiteit, dan heeft dit dus gevolgen voor de bevoegdheid van de bestuursrechter.
