2.1. Inleiding
In dit hoofdstuk zal de ontwikkeling van het recht op schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad worden besproken; ingegaan wordt op de grondslagen voor schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad en de factoren die bepalend zijn voor het recht op nadeelcompensatie. Het zwaartepunt ligt bij nadeelcompensatie. Titel 4.5 Awb (de Wns) biedt een wettelijke regeling voor nadeelcompensatie. Omdat de wetgever het accent legt op de codificatie van de abnormale en speciale last, wordt de bespreking op die factoren toegespitst. Er wordt ten slotte aandacht besteed aan de materiële knelpunten die bestaan in de huidige praktijk van nadeelcompensatie.
2.2 Achtergrond: de ontwikkeling van het recht op schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad
Het leerstuk van de schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad, is ontwikkeld binnen de burgerlijke rechtspraak. Aangezien het onmogelijk was om te ageren op grond van de rechtmatige overheidsdaad, moest voor het toekennen van schadevergoeding, het rechtmatige besluit worden geconstrueerd tot een op de onrechtmatige daad (in de zin van art. 6:162 BW) gebaseerd besluit.[1]
Een klassiek voorbeeld van een dergelijke constructie is te vinden in het Duinwater-arrest.[2] Hoewel de handeling van het bestuursorgaan vanuit het oogpunt van de gemeentelijke belangen gerechtvaardigd werd geacht, leverde het verrichten van de handeling, zonder daarbij schadevergoeding toe te kennen aan de burger (aldus een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel), een onrechtmatige daad op.
In lijn met deze rechtspraak is het arrest-Leffers/Staat. Leffers is van belang voor de ontwikkeling van het leerstuk van de nadeelcompensatie. Met de rechtsregel die door de Hoge Raad wordt gegeven lijkt het égalitébeginsel (impliciet) als maatstaf voor het recht op nadeelcompensatie te worden erkend. De door de minister uitgevaardigde regeling was weliswaar gerechtvaardigd vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen (het voorkomen van de uitbreiding van varkenspest), maar bij het uitvaardigen van de regeling heeft de minister onrechtmatig gehandeld door geen regeling te treffen voor gespecialiseerde ondernemers zoals Leffers, of anderszins rekening te houden met de economische belangen van getroffene.[3]
Zoals Van Ravels aangeeft in overweging 3 van zijn noot onder het arrest-Lavrijsen, heeft de Hoge Raad, conform de bedoeling van de wetgever en de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak,[4] [5] het aan art. 3:4 lid 2 Awb ten grondslag liggende beginsel van de égalité devants les charges publiques erkend als basis voor nadeelcompensatie.[6] In Lavrijsen wordt het égalitébeginsel als volgt uitgelegd: ‘Eén van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat onevenredig nadelige- dat wil zeggen buiten het normaal maatschappelijk risico vallende en op een beperkte groep burgers drukkende- gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit, niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap te worden verdeeld (vgl. arrest-Leffers en art. 3:4 lid 2 Awb). Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling als de onderhavige, jegens de getroffene onrechtmatig is.’[7] Dezelfde rechtsregel is later herhaald in de zaak-Harrida.[8]
In de zaak-Venlose Coffeeshops heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een onderscheid aangebracht tussen het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het égalitébeginsel.[9] Zoals Van Ravels in zijn noot onder de uitspraak opmerkt, vergt nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel een andere afweging dan de (on)evenredigheid van art. 3:4 lid 2 Awb.[10] In de parlementaire geschiedenis is vermeld dat art. 3:4 lid 2 Awb als “kapstokregeling” voor nadeelcompensatie dient.[11] De twee grondslagen zijn echter verschillend en dat heeft, zoals in het volgende hoofdstuk zal worden besproken, gevolgen voor de procedure.
2.3 Op welke grondslagen kan de burger schadevergoeding wegens de rechtmatige overheidsdaad verkrijgen?
Wordt beroep bij de
bestuursrechter ingesteld, dan zijn twee materiële grondslagen bepalend voor het recht op schadevergoeding
wegens de rechtmatige overheidsdaad. Voor nadeelcompensatie vormt het
égalitébeginsel de grondslag (in de toekomst zal de vordering worden gebaseerd
op art. 4:126 Awb); voor overige schadevorderingen is de burger aangewezen op
het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb als grondslag. Beide
grondslagen bestaan los van elkaar.[12] Een vordering tot
schadevergoeding op grond van art. 3:4 lid 2 Awb blijft ook in de toekomst
mogelijk, maar deze valt buiten het bereik van de Wns. Op grond van art. 3:4
lid 2 Awb kan tevens beroep bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Zoals
in het volgende hoofdstuk zal worden besproken, speelt de formele rechtskracht
daarbij een cruciale rol.
[1] HR 20 december 1940, NJ 1941/366 (Voorste-Stroom).
[2] HR 18 februari 1944, NJ 1944/1945, 226 (Duinwater).
[3] HR 18 januari 1991, AB 1991, 241 (Leffers/Staat), zie r.o.
3.7.
[4]
ABRvS 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762
(Van Vlodrop).
[5] ABRvS 26 oktober 1995, AB 1996, 297.
[6] HR 30 maart 2001, AV&S 2001, m.nt. B.P.M. van Ravels
(Staat/Lavrijsen), p.154.
[7] HR 30 maart 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0801 (Lavrijsen), r.o.
3.8.
[8] HR 20 juni 2003, AB 2004/84 (Staat/Harrida), r.o. 3.5.2.
[9] Zie ook ABRvS 12 november 2003, AB 2004, 95 m.nt. A.R. Neerhof (Prostitutiezone Heerlen).
[10] ABRvS 8 november 2006, AB 2007, 252, m.nt. B.P.M. van Ravels
(Venlose Coffeeshops), overweging 4 noot Van Ravels.
[11] Kamerstukken
II 1990/91, 21 221, nr. 3, p. 70.
[12] ABRvS 8 november 2006, AB 2007, 252, m.nt. B.P.M. van Ravels
(Venlose Coffeeshops), r.o. 2.6.
