4. Effectiviteit
Participatiewet
Dat cliënten uit beeld raken bij gemeenten, ofwel: dat het contact tussen klantmanager en cliënt uitblijft, is blijkens het rapport van de beleidsonderzoekers het gevolg van een gebrek aan financiële middelen en het uitblijven van vraag naar arbeid door werkgevers. Daadwerkelijke oplossingen voor deze knelpunten zijn financiële investeringen voor de lange termijn. De observaties van Divosa wijzen uit dat economische voorspoed de bepalende factor is voor een succesvolle uitstroom uit de uitkering én voor de preventie van herinstroom in de uitkering. Dat niet de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken van doorslaggevende betekenis zijn, maar de hoogconjunctuur, wordt bevestigd door het onderzoek van Panteia.[1]
Dat cliënten uit beeld raken bij gemeenten, ofwel: dat het contact tussen klantmanager en cliënt uitblijft, is blijkens het rapport van de beleidsonderzoekers het gevolg van een gebrek aan financiële middelen en het uitblijven van vraag naar arbeid door werkgevers. Daadwerkelijke oplossingen voor deze knelpunten zijn financiële investeringen voor de lange termijn. De observaties van Divosa wijzen uit dat economische voorspoed de bepalende factor is voor een succesvolle uitstroom uit de uitkering én voor de preventie van herinstroom in de uitkering. Dat niet de onder de Participatiewet getroffen maatregelen zoals banenafspraken van doorslaggevende betekenis zijn, maar de hoogconjunctuur, wordt bevestigd door het onderzoek van Panteia.[1]
Hoe effectief
de Participatiewet is in de uitstroom van uitkeringsgerechtigden naar regulier
werk, is gedegen onderzocht door het SCP. Aan de hand van een eenduidige
opdracht heeft het SCP onderzocht, in welke mate de Participatiewet mensen mét
arbeidsvermogen heeft geleid naar regulier werk.
Sinds de
invoering van de Participatiewet is de baankans van de groep ‘klassieke
uitkeringsgerechtigden’ (dus geen jonggehandicapten of personen uit de
doelgroep van de sociale werkvoorziening) met één procentpunt gestegen naar
8,1%.[2] Het SCP concludeert dat de
Participatiewet voor klassieke uitkeringsgerechtigden nauwelijks tot
verbetering heeft geleid in vergelijking met de situatie van vóór de invoering
van de Participatiewet. Ten aanzien van de verkrijging en het behoud van
duurzame arbeid is de situatie van uitkeringsgerechtigden zelfs verslechterd sinds
2015.[3] Vóór de invoering van de
Participatiewet stroomde 17% van de uitkeringsgerechtigden uit naar vast werk,
sinds 2015 bedraagt het aantal uitstromers naar duurzame arbeidsovereenkomsten
11%. Het aantal uitstromers naar voltijdarbeid is gedaald van 31% naar 26%.[4]
4.1 Preventie
van herinstroom in de uitkering
Uit de Factsheet Herinstroom in de bijstand, uitgevaardigd door Divosa, blijkt dat 1 op de 3 personen die uitstroomt uit de uitkering, weer terugstroomt in de uitkering. Na één jaar stroomt 20% van de personen terug in de uitkering; na vijf jaar bedraagt het percentage herinstromers in de uitkering 35%.[5] De voornaamste oorzaak van herinstroom in de uitkering is flexibele arbeid, die weer voortvloeit uit de tactiek van ondernemers om economische schommelingen te ondervangen. Een daling van herinstroom wordt toegescheven aan algehele economische voorspoed.
Uit de Factsheet Herinstroom in de bijstand, uitgevaardigd door Divosa, blijkt dat 1 op de 3 personen die uitstroomt uit de uitkering, weer terugstroomt in de uitkering. Na één jaar stroomt 20% van de personen terug in de uitkering; na vijf jaar bedraagt het percentage herinstromers in de uitkering 35%.[5] De voornaamste oorzaak van herinstroom in de uitkering is flexibele arbeid, die weer voortvloeit uit de tactiek van ondernemers om economische schommelingen te ondervangen. Een daling van herinstroom wordt toegescheven aan algehele economische voorspoed.
De grootste
groep herinstromers wordt gevormd door personen die na betaalde arbeid wederom
een beroep moeten doen op een uitkering.[6] De actieve inzet van
gemeenten op handhaving van de re-integratie versterkt het beeld van een hoge
herinstroom in de uitkering.[7] Van de groep personen die
binnen een termijn van 6 maanden terugstroom in de uitkering, stroomt 29% terug
omdat zij naar het oordeel van de klantmanager niet hebben voldaan aan de
arbeidsplicht; 37% stroomt terug omdat zij naar het oordeel van de klantmanager
na herhaalde oproep niet hebben voldaan aan de verschijningsplicht voor een
re-integratiegesprek.[8] Bij uitstroom naar
scholing stroomt maar liefst 42% na vijf jaar terug in de uitkering.[9]
Met deze kennis
over de oorzaken van herinstroom in de uitkering, is het van belang om de
handvatten die door Divosa zijn aangereikt, om te zetten in geüniformeerd
beleid, gericht op de preventie van herinstroom in de uitkering. Gelet op de
hoofdzakelijke reden voor instroom en herinstroom in de uitkering, het
economische klimaat, spreekt de noodzaak van de verbetering van de Nederlandse
economie op de lange termijn voor zich. Naast dit speerpunt voor de algehele
economische beleidsvoering in Nederland, zijn er enkele specifieke punten waar
gemeenten en overheid zich op dienen te richten om duurzame arbeidsparticipatie
van uitkeringsgerechtigden te bevorderen.
Ten aanzien van
de bestaanszekerheid moet worden geregeld dat de ontvangst van toeslagen van
de uitkeringsgerechtigden die uitstromen naar tijdelijke contracten, stabiel
blijft. Onder uw supervisie (SZW, M.Bouter) wordt het project ‘Simpel Switchen in de
Participatieketen’ uitgevoerd. Eén van de vier sporen van dit ‘Switchmodel’
ziet op de automatische toebedeling van toeslagen waarop uitstromers recht hebben,
zonder dat zij achteraf worden geconfronteerd met correcties.[10] Dit lijkt mij een
uitstekend middel om uitstromers te ontlasten van de financiële zorgen die het
gevolg zijn van wisselvallige arbeidsovereenkomsten. Ten aanzien van de
werkzekerheid, ofwel het behouden van duurzame betaalde arbeid, dienen
gemeenten de focus te verschuiven naar de ondersteuning van uitstromers met
flexibele arbeidsovereenkomsten. Nu concentreren gemeenten zich enkel op de
uitstroom uit de uitkering, zonder in te zetten op de preventie van herinstroom
in de uitkering.
Terecht
onderkent Divosa dat de kortste weg naar werk dan ook niet de beste weg is. Om
het risico op herinstroom in de uitkering te verkleinen, moet de re-integratie
worden afgestemd op het vinden van betaalde arbeid die aansluit bij de
capaciteiten van de uitkeringsgerechtigde. Ter bevordering van een duurzaam
arbeidsperspectief verdient het aanbeveling om opvolging te geven aan eerdere
re-integratiegesprekken, ook als de cliënt eenmaal betaalde arbeid heeft
gevonden. Zoals eerder opgemerkt, geven cliënten aan behoefte te hebben aan
gericht sollicitatie-advies. Gemeenten dienen zich te richten op de advisering (en
indien gewenst: begeleiding) van personen die vóór afloop van een tijdelijke
arbeidsovereenkomst op zoeken moeten naar een andere functie.
Eén van de
meest opvallende aspecten van de Factsheet van Divosa is de herinstroom van personen
die zijn uitgestroomd naar scholing. Het gegeven, dat 42% van de personen die
is uitgestroomd naar scholing, na vijf jaar weer is teruggestroomd in de
uitkering, wekt de indruk dat de ondersteuning bij het vinden en behouden van
duurzame betaalde arbeid bij deze groep na invoering van de Participatiewet ondermaats
is gebleven. Een andere verklaring is dat de gevolgde opleiding géén arbeidsperspectief biedt. Voor de gemeente zie ik twee taken weggelegd. Een eerste taak is
het bevorderen van uitstroom naar erkende opleidingen die perspectief bieden op
de arbeidsmarkt. Een tweede taak is het blijven bieden van advisering en
ondersteuning bij sollicitatie-activiteiten gericht op het verwerven en
behouden van duurzame betaalde arbeid. De participanten die zelfredzaam zijn,
kunnen worden verwezen naar netwerken die aansluiten bij het niveau en de
vaardigheden van de uitstromer.
4.2
Jurisprudentiële vereisten re-integratie
De opmerking van Divosa, dat de kortste weg naar werk niet de beste weg is, vindt sinds 2010 bevestiging in de bestuursrechtelijke jurisprudentie. Re-integratietrajecten dienen arbeidsperspectief te bieden. Het opleggen van re-integratietrajecten zonder zicht op arbeidsinschakeling, is in strijd met het verbod van verplichte arbeid.[11] Opgelegde re-integratievoorzieningen dienen het resultaat te zijn van een op de persoon van de uitkeringsgerechtigde toegesneden afweging.[12] Bij het opleggen van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, dient aangegeven te worden uit welke werkzaamheden de voorziening concreet bestaat en waarom de voorziening passend is bij de persoonlijke situatie van de uitkeringsgerechtigde.[13]
De opmerking van Divosa, dat de kortste weg naar werk niet de beste weg is, vindt sinds 2010 bevestiging in de bestuursrechtelijke jurisprudentie. Re-integratietrajecten dienen arbeidsperspectief te bieden. Het opleggen van re-integratietrajecten zonder zicht op arbeidsinschakeling, is in strijd met het verbod van verplichte arbeid.[11] Opgelegde re-integratievoorzieningen dienen het resultaat te zijn van een op de persoon van de uitkeringsgerechtigde toegesneden afweging.[12] Bij het opleggen van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, dient aangegeven te worden uit welke werkzaamheden de voorziening concreet bestaat en waarom de voorziening passend is bij de persoonlijke situatie van de uitkeringsgerechtigde.[13]
[1] Vgl. Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de
Participatiewet, 19 november 2019, p. 244.
[2] Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de
Participatiewet, 19 november 2019, p. 161 en 171.
[3] Sociaal
en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november
2019, p. 165.
[4] Sociaal
en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november
2019, p. 171 en 173.
[5] Divosa, Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november
2019, p. 2.
[6] Divosa,
Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 26.
[8] Divosa,
Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 29.
[9] Divosa,
Factsheet Herinstroom in de bijstand, 19 november 2019, p. 23.
[10]
Kamerbrief ‘Project Simpel Switchen in de Participatieketen’, 27 december 2018.
[11] CRvB 8
februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, r.o. 9.4.12.
[12] CRvB 26
april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331.
[13] CRvB 11
april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1368, r.o. 4.4.
