Het belang van de bezwaarprocedure
Het is de betrokkene niet altijd duidelijk of hij/zij met een besluit (art. 1:3 lid 1 awb) of beschikking (art. 1:3 lid 2 awb) te maken heeft. Of de betrokkene van doen heeft met een besluit, is van belang voor de beantwoording van de vraag, of de bezwaar- (art. 1:5 lid 1 awb; art. 7:1 awb) en/of beroepsprocedure (art. 8:1 awb) is opengesteld. Zie mijn eerdere bericht voor uitgebreide informatie over de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure.
In geval van twijfel is het raadzaam om altijd gebruik te maken van de bezwaarprocedure (art. 6:4 lid 1 awb). Behoudens de uitzonderingen als bedoeld in art. 7:1 lid 1 onder a-g awb en art. 7:1a awb, is de weg van het beroep bij de bestuursrechter namelijk uitgesloten als u niet eerst de mogelijkheid van het maken van bezwaar hebt aangewend. Laat u zich niet verleiden tot het rauwelijks instellen van beroep bij de bestuursrechter. Een ambtenaar kan u bijvoorbeeld de (retorische) vraag voorleggen of u van plan bent om naar de rechter te stappen, terwijl de bezwaarprocedure nog niet is afgerond. U dient eerst de beslissing op het bezwaar af te wachten.
Waak voor de formele rechtskracht van besluiten!
Het belang van het maken van bezwaar en het instellen van beroep wordt onderstreept door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in CRvB 12 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1756. In deze zaak heeft het college gefaald bij de oplegging van een bestuurlijke boete, door ten onrechte aan te nemen dat sprake was van grove schuld bij de schending van de inlichtingenplicht door bijstandgerechtigden. Appellanten hebben weliswaar tegen een eerder besluit bezwaar gemaakt, maar hebben nagelaten om tegen een later besluit tot intrekking van de uitkering krachtens de Participatiewet bezwaar te maken (r.o. 1.2). Uit de overwegingen kan worden opgemaakt dat bij de bijstandsgerechtigden twijfel bestond over de mogelijkheid tot het maken van en de ontvankelijkheid van het bezwaar. Of deze twijfel gegrond is of niet, het niet benutten van de bezwaarprocedure heeft vergaande gevolgen voor bijstandsgerechtigden. Hoewel de bestuursrechter een zelfstandig oordeel dient te geven over de feiten die door het college ten grondslag zijn gelegd (ik zeg bewust niet: aanleiding gegeven, want het college heeft foutief gehandeld), komt in rechte vast te staan dat de uitkering van appellanten mocht worden ingetrokken (r.o. 4.2).
Met andere woorden: als het intrekken van de uitkering/het toepassen van een bestuurlijke sanctie door het college op onrechtmatige gronden is geschied, dan heeft het enkele niet instellen van de bezwaarprocedure door betrokkenen tot gevolg dat het besluit tot intrekking van de uitkering formele rechtskracht heeft verkregen. De besluitvorming bij het opleggen van de bestuurlijke sanctie kan door de bestuursrechter worden beoordeeld, maar de consequenties van het niet aanwenden van rechtsmiddelen kunnen niet meer ongedaan worden gemaakt.
Het besluitbegrip in de awb: het rechtsgevolg als prominent element
Meestal zult u te maken hebben met een beschikking, een persoonlijk werkend, schriftelijk besluit van het bestuursorgaan (art. 1:3 lid 2 awb). Tegen de beschikking kunt u zonder meer bezwaar maken. U kunt het bestuursorgaan ook verzoeken om een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 awb te nemen. De afwijzing van het verzoek tot het nemen van een besluit is gelijkgesteld met de beschikking (art. 1:3 lid 2 awb), zodat tegen de afwijzing ook de procedure van bezwaar en beroep is opengesteld. Het besluit op bezwaar is vatbaar voor beroep (art. 7:1 lid 1 onder a awb). Ook de schriftelijke weigering om een besluit te nemen en het niet tijdig nemen van een besluit zijn voor bezwaar en beroep vatbaar, want gelijkgesteld met het besluit (art. 6:2 awb).
Het besluit is een schriftelijke beslissing (het resultaat van een rationeel afwegingsproces), inhoudende een rechtshandeling, op publiekrechtelijke grondslag (art. 1:3 lid 1 awb).
Met name het tweede element, de rechtshandeling, verruimt de reikwijdte van het besluitbegrip en daarmee de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar respectievelijk beroep. Niet van belang is de noemer waaronder een handeling van een bestuursorgaan schuilgaat. De weg van het bezwaar kan niet worden afgesneden door een besluit als een 'feitelijke constatering' te vermommen. Ter illustratie: u hebt een beschikking die tot een bepaalde datum geldt. Vóór ommekomst van de termijn krijgt u het bericht dat de beschikking niet meer geldt. Het bestuursorgaan meldt dat het om een vaststelling van een feitenconstellatie gaat. Uw bezwaar wordt zonder motivering van de hand gewezen. De beslissing beoogt echter rechtsgevolgen voor u in het leven te roepen. Het gaat immers niet om een vaststelling van feiten, maar op een wijziging van een juridische situatie die voor u rechtsgevolgen in het leven roept.
Bij het beoordelen van het besluit staat het rechtsgevolg centraal: een beoogde wijziging in de rechten, plichten en bevoegdheden van andere
rechtssubjecten, verandering in de juridische situatie, het scheppen van, bindend vaststellen of
opheffen van een rechtsverhouding. Stel, u krijgt van uw gemeente een brief die persoonlijk aan u is gericht en waarin niet is vermeld dat de bezwaarprocedure is opengesteld, omdat het bestuursorgaan meent dat er geen sprake is van een besluit. Wanneer kunt u bezwaar maken? Ik citeer een bekend voorbeeld uit de jurisprudentie: het trajectplan als bedoeld in de Participatiewet.
Wanneer is het Trajectplan/Plan van aanpak als bedoeld in de Participatiewet vatbaar voor bezwaar en beroep?
Onder de WWB, thans de Participatiewet, werd het zogeheten 'Trajectplan' of 'Plan van aanpak' door gemeenten opgesteld in het kader van de re-integratie. In een dergelijk plan worden verplichtingen en verboden opgelegd aan de uitkeringsgerechtigde. De uitkeringsgerechtigde wordt gedwongen om het plan te ondertekenen. Weigeren is géén optie (CRvB 12 september 2017, ECLI:NL:2017:3670, r.o. 4.6.5). De uitkeringsgerechtigde kan voor de voeten worden geworpen met verplichtingen te hebben ingestemd door het plan te ondertekenen, terwijl op geen enkele wijze aan de ondertekening valt te ontkomen. Het ontbreken van een mogelijkheid tot het instellen van rechtsmiddelen impliceert dat de uitkeringsgerechtigde in een onmogelijke positie verkeert.
Een bestuursorgaan kan niet volstaan met het weglaten van een rechtsmiddelenvermelding door te stellen '..dat een Trajectplan géén besluit is'. Daarvoor moet naar de inhoud en gevolgen van het plan worden gekeken. Soms worden afzonderlijk een plan van aanpak en re-integratieplan gehanteerd. Doorslaggevend is het bindend vaststellen van rechten en verplichtingen voor partijen, ook indien deze voortvloeien uit de wet (in dit geval de Participatiewet). Wordt in het plan van de uitkeringsgerechtigde geëist dat hij zich beschikbaar stelt voor sollicitaties en re-integratieactiviteiten, dan is sprake van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt (ECLI:NL:RBSHE:2009:BH7647, onder vermelding van de uitspraak van CRvB 10 december 2008, ECLI:NL:CRVB:BG8911).
Het is vaste rechtspraak dat een trajectplan moet worden aangemerkt als een appellabel besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 awb, indien het plan onderdeel uitmaakt van het besluit tot toekenning, voortzetting of herziening van een uitkering, het plan verplichtingen aan de uitkeringsgerechtigde oplegt en het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen uit het trajectplan/plan van aanpak wordt bedreigd met bestuurlijke sancties (CRvB 23 september 2003, ECLI:NL:2003:AL3245). De dreiging met financiële sancties in het trajectplan of plan van aanpak maakt dat sprake is van een besluit waartegen u bezwaar kunt maken. Een verweer van het bestuursorgaan, dat het plan beoogt om u op een bestaande feitenconstellatie te wijzen, stuit af op de rechtsgevolgen die door het plan in het leven worden geroepen.
Soms ontstaat verwarring, bijvoorbeeld wanneer twee trajectplannen of plannen van aanpak zijn opgesteld. Een concretisering van wettelijke verplichtingen, zoals die voorvloeien uit de WWB, thans de Participatiewet, maakt dat een trajectplan een besluit is (ECLI:NL:RBAMS:2010:BM5479, r.o. 9.1). Het trajectplan is dus vatbaar voor bezwaar en beroep, tenzij sprake is van een enkele constatering van een juridische situatie.
Samengevat
Het is voor betrokkenen niet altijd duidelijk of sprake is van een besluit in de zin van art. 1:3 awb. Het besluitbegrip raakt direct aan de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep. Ook als u geen beschikking hebt ontvangen, kan het zijn dat een document inzake een handeling van het bestuursorgaan moet worden aangemerkt als een schriftelijke beslissing waartegen u bezwaar kunt maken. Doorslaggevend is de vraag, of rechtsgevolgen in het leven worden geroepen door de handeling van het bestuursorgaan. Een voorbeeld van een besluit waartegen u bezwaar kunt maken, is het trajectplan waarin bindend verplichtingen aan u worden opgelegd, waarin u wordt verplicht tot re-integratieactiviteiten, onder dreiging met financiële sancties.
Het belang van het tijdig maken van bezwaar wordt onderstreept door de rechtsregel, dat opgelegde financiële sancties geen keer nemen indien u daartegen geen rechtsmiddelen instelt, zelfs al is de onderliggende besluitvorming onrechtmatig. Bij twijfel is het daarom raadzaam om bezwaar te maken. Ook als het bestuursorgaan u schriftelijk bevestigt geen besluit te nemen of indien het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een besluit, is voldaan aan het besluitvereiste en kunt u bezwaar maken respectievelijk beroep instellen bij de bestuursrechter.
