Maak altijd gebruik van de bezwaarprocedure conform de algemene wet bestuursrecht!

Het belang van de bezwaarprocedure
Het is de betrokkene niet altijd duidelijk of hij/zij met een besluit (art. 1:3 lid 1 awb) of beschikking (art. 1:3 lid 2 awb) te maken heeft. Of de betrokkene van doen heeft met een besluit, is van belang voor de beantwoording van de vraag, of de bezwaar- (art. 1:5 lid 1 awb; art. 7:1 awb) en/of beroepsprocedure (art. 8:1 awb) is opengesteld. Zie mijn eerdere bericht voor uitgebreide informatie over de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure.

In geval van twijfel is het raadzaam om altijd gebruik te maken van de bezwaarprocedure (art. 6:4 lid 1 awb). Behoudens de uitzonderingen als bedoeld in art. 7:1 lid 1 onder a-g awb en art. 7:1a awb, is de weg van het beroep bij de bestuursrechter namelijk uitgesloten als u niet eerst de mogelijkheid van het maken van bezwaar hebt aangewend. Laat u zich niet verleiden tot het rauwelijks instellen van beroep bij de bestuursrechter. Een ambtenaar kan u bijvoorbeeld de (retorische) vraag voorleggen of u van plan bent om naar de rechter te stappen, terwijl de bezwaarprocedure nog niet is afgerond. U dient eerst de beslissing op het bezwaar af te wachten.

Waak voor de formele rechtskracht van besluiten!
Het belang van het maken van bezwaar en het instellen van beroep wordt onderstreept door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in CRvB 12 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1756. In deze zaak heeft het college gefaald bij de oplegging van een bestuurlijke boete, door ten onrechte aan te nemen dat sprake was van grove schuld bij de schending van de inlichtingenplicht door bijstandgerechtigden. Appellanten hebben weliswaar tegen een eerder besluit bezwaar gemaakt, maar hebben nagelaten om tegen een later besluit tot intrekking van de uitkering krachtens de Participatiewet bezwaar te maken (r.o. 1.2). Uit de overwegingen kan worden opgemaakt dat bij de bijstandsgerechtigden twijfel bestond over de mogelijkheid tot het maken van en de ontvankelijkheid van het bezwaar. Of deze twijfel gegrond is of niet, het niet benutten van de bezwaarprocedure heeft vergaande gevolgen voor bijstandsgerechtigden. Hoewel de bestuursrechter een zelfstandig oordeel dient te geven over de feiten die door het college ten grondslag zijn gelegd (ik zeg bewust niet: aanleiding gegeven, want het college heeft foutief gehandeld), komt in rechte vast te staan dat de uitkering van appellanten mocht worden ingetrokken (r.o. 4.2).

Met andere woorden: als het intrekken van de uitkering/het toepassen van een bestuurlijke sanctie door het college op onrechtmatige gronden is geschied, dan heeft het enkele niet instellen van de bezwaarprocedure door betrokkenen tot gevolg dat het besluit tot intrekking van de uitkering formele rechtskracht heeft verkregen. De besluitvorming bij het opleggen van de bestuurlijke sanctie kan door de bestuursrechter worden beoordeeld, maar de consequenties van het niet aanwenden van rechtsmiddelen kunnen niet meer ongedaan worden gemaakt.

Het besluitbegrip in de awb: het rechtsgevolg als prominent element
Meestal zult u te maken hebben met een beschikking, een persoonlijk werkend, schriftelijk besluit van het bestuursorgaan (art. 1:3 lid 2 awb). Tegen de beschikking kunt u zonder meer bezwaar maken. U kunt het bestuursorgaan ook verzoeken om een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 awb te nemen. De afwijzing van het verzoek tot het nemen van een besluit is gelijkgesteld met de beschikking (art. 1:3 lid 2 awb), zodat tegen de afwijzing ook de procedure van bezwaar en beroep is opengesteld. Het besluit op bezwaar is vatbaar voor beroep (art. 7:1 lid 1 onder a awb). Ook de schriftelijke weigering om een besluit te nemen en het niet tijdig nemen van een besluit zijn voor bezwaar en beroep vatbaar, want gelijkgesteld met het besluit (art. 6:2 awb).

Het besluit is een schriftelijke beslissing (het resultaat van een rationeel afwegingsproces), inhoudende een rechtshandeling, op publiekrechtelijke grondslag (art. 1:3 lid 1 awb).
Met name het tweede element, de rechtshandeling, verruimt de reikwijdte van het besluitbegrip en daarmee de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar respectievelijk beroep. Niet van belang is de noemer waaronder een handeling van een bestuursorgaan schuilgaat. De weg van het bezwaar kan niet worden afgesneden door een besluit als een 'feitelijke constatering' te vermommen. Ter illustratie: u hebt een beschikking die tot een bepaalde datum geldt. Vóór ommekomst van de termijn krijgt u het bericht dat de beschikking niet meer geldt. Het bestuursorgaan meldt dat het om een vaststelling van een feitenconstellatie gaat. Uw bezwaar wordt zonder motivering van de hand gewezen. De beslissing beoogt echter rechtsgevolgen voor u in het leven te roepen. Het gaat immers niet om een vaststelling van feiten, maar op een wijziging van een juridische situatie die voor u rechtsgevolgen in het leven roept.

Bij het beoordelen van het besluit staat het rechtsgevolg centraal: een beoogde wijziging in de rechten, plichten en bevoegdheden van andere rechtssubjecten, verandering in de juridische situatie, het scheppen van, bindend vaststellen of opheffen van een rechtsverhouding. Stel, u krijgt van uw gemeente een brief die persoonlijk aan u is gericht en waarin niet is vermeld dat de bezwaarprocedure is opengesteld, omdat het bestuursorgaan meent dat er geen sprake is van een besluit. Wanneer kunt u bezwaar maken? Ik citeer een bekend voorbeeld uit de jurisprudentie: het trajectplan als bedoeld in de Participatiewet.

Wanneer is het Trajectplan/Plan van aanpak als bedoeld in de Participatiewet vatbaar voor bezwaar en beroep?
Onder de WWB, thans de Participatiewet, werd het zogeheten 'Trajectplan' of 'Plan van aanpak' door gemeenten opgesteld in het kader van de re-integratie. In een dergelijk plan worden verplichtingen en verboden opgelegd aan de uitkeringsgerechtigde. De uitkeringsgerechtigde wordt gedwongen om het plan te ondertekenen. Weigeren is géén optie (CRvB 12 september 2017, ECLI:NL:2017:3670, r.o. 4.6.5). De uitkeringsgerechtigde kan voor de voeten worden geworpen met verplichtingen te hebben ingestemd door het plan te ondertekenen, terwijl op geen enkele wijze aan de ondertekening valt te ontkomen. Het ontbreken van een mogelijkheid tot het instellen van rechtsmiddelen impliceert dat de uitkeringsgerechtigde in een onmogelijke positie verkeert.

Een bestuursorgaan kan niet volstaan met het weglaten van een rechtsmiddelenvermelding door te stellen '..dat een Trajectplan géén besluit is'. Daarvoor moet naar de inhoud en gevolgen van het plan worden gekeken. Soms worden afzonderlijk een plan van aanpak en re-integratieplan gehanteerd.  Doorslaggevend is het bindend vaststellen van rechten en verplichtingen voor partijen, ook indien deze voortvloeien uit de wet (in dit geval de Participatiewet). Wordt in het plan van de uitkeringsgerechtigde geëist dat hij zich beschikbaar stelt voor sollicitaties en re-integratieactiviteiten, dan is sprake van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt (ECLI:NL:RBSHE:2009:BH7647, onder vermelding van de uitspraak van CRvB 10 december 2008, ECLI:NL:CRVB:BG8911).

Het is vaste rechtspraak dat een trajectplan moet worden aangemerkt als een appellabel besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 awb, indien het plan onderdeel uitmaakt van het besluit tot toekenning, voortzetting of herziening van een uitkering, het plan verplichtingen aan de uitkeringsgerechtigde oplegt en het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen uit het trajectplan/plan van aanpak wordt bedreigd met bestuurlijke sancties (CRvB 23 september 2003, ECLI:NL:2003:AL3245). De dreiging met financiële sancties in het trajectplan of plan van aanpak maakt dat sprake is van een besluit waartegen u bezwaar kunt maken. Een verweer van het bestuursorgaan, dat het plan beoogt om u op een bestaande feitenconstellatie te wijzen, stuit af op de rechtsgevolgen die door het plan in het leven worden geroepen.

Soms ontstaat verwarring, bijvoorbeeld wanneer twee trajectplannen of plannen van aanpak zijn opgesteld. Een concretisering van wettelijke verplichtingen, zoals die voorvloeien uit de WWB, thans de Participatiewet, maakt dat een trajectplan een besluit is (ECLI:NL:RBAMS:2010:BM5479, r.o. 9.1). Het trajectplan is dus vatbaar voor bezwaar en beroep, tenzij sprake is van een enkele constatering van een juridische situatie.

Samengevat
Het is voor betrokkenen niet altijd duidelijk of sprake is van een besluit in de zin van art. 1:3 awb. Het besluitbegrip raakt direct aan de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep. Ook als u geen beschikking hebt ontvangen, kan het zijn dat een document inzake een handeling van het bestuursorgaan moet worden aangemerkt als een schriftelijke beslissing waartegen u bezwaar kunt maken. Doorslaggevend is de vraag, of rechtsgevolgen in het leven worden geroepen door de handeling van het bestuursorgaan. Een voorbeeld van een besluit waartegen u bezwaar kunt maken, is het trajectplan waarin bindend verplichtingen aan u worden opgelegd, waarin u wordt verplicht tot re-integratieactiviteiten, onder dreiging met financiële sancties.

Het belang van het tijdig maken van bezwaar wordt onderstreept door de rechtsregel, dat opgelegde financiële sancties geen keer nemen indien u daartegen geen rechtsmiddelen instelt, zelfs al is de onderliggende besluitvorming onrechtmatig. Bij twijfel is het daarom raadzaam om bezwaar te maken. Ook als het bestuursorgaan u schriftelijk bevestigt geen besluit te nemen of indien het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een besluit, is voldaan aan het besluitvereiste en kunt u bezwaar maken respectievelijk beroep instellen bij de bestuursrechter.

Scriptiesuggesties strafrecht: inspiratie voor je scriptie, met actuele onderwerpen!

1. De wet straffen en beschermen. Op naar een vernieuwd sanctiestelsel met detentiefasering en wijziging van de voorwaardelijke invrijheidsstelling.

Op 15 januari 2019 is het voorstel voor de Wet straffen en beschermen ingediend. Dit wetsvoorstel vormt het sluitstuk van het project ‘Recht doen, kansen bieden. Naar effectievere gevangenisstraffen’ en dient de politieke ambities die in het regeerakkoord Rutte III zijn neergelegd, te verwezenlijken. Het valt op dat in de Memorie van Toelichting op het voorstel reeds in de inleiding aannames worden gemaakt; deze worden gepresenteerd als ‘vaststaande’ feiten. Om een voorbeeld te noemen uit de Memorie van Toelichting: ‘gedetineerden ervaren het voorwaardelijk verlof te vaak als een vrijblijvende vanzelfsprekendheid’.[1] De door de wetgever gepresenteerde argumenten, evenals de inhoud van het wetsvoorstel, kunnen aan een kritische beschouwing worden onderworpen. Het voorstel en de bijbehorende kamerstukken die de totstandkoming van het voorstel weergeven, vormen een rijke bron van aanknopingspunten voor nader onderzoek. Het thema is actueel, het betreft geen onderwerp waarmee het risico bestaat op het betreden van platgetreden paden. Het verdient aanbeveling om de aanhangige wetsvoorstellen via de hoofdpagina van de Tweede Kamer regelmatig te raadplegen. Een hoofdvraag die als aanleiding zou kunnen dienen voor het onderzoek, luidt:

Is wijziging van de voorwaardelijke invrijheidstelling en de aanpassing van een gefaseerd penitentiair programma, zoals voorgesteld in de Wet straffen en beschermen, rechtvaardig en noodzakelijk vanuit het oogpunt van strafdoeleinden en de beginselen rechtseenheid, rechtszekerheid en efficiëntie?

 

Iedereen kent de traditionele deelvragen in de stijl van ‘hoe, waarom, wat, hoe verhoudt deze ontwikkeling zich tot…’. Waarom zou iedere scriptie op deze geijkte wijze vorm moeten krijgen? Origineel is het om de these aan de hand van stellingen te beantwoorden. Bij het formuleren van de stellingen kan worden ingehaakt op de argumenten die de wetgever aanvoert om het wetsvoorstel te onderbouwen en op de commentaren die door de geconsulteerde instanties (waaronder de Raad van State en de Raad voor de Rechtspraak) zijn uitgebracht. De traditionele deelvragen zullen niet ontbreken, zij het dat ze impliciet in de stellingname worden verwerkt. Deelvragen die minstens zullen worden behandeld, zijn:

1. Hoe heeft het bestaande systeem van de voorwaardelijke invrijheidstelling zich tot het heden ontwikkeld (wetshistorisch inzicht) en wat zijn volgens de wetgever de zogenaamde ‘knelpunten’ in het huidige systeem?
2. Welke veranderingen brengt de Wet straffen en beschermen in de voorwaardelijke invrijheidstelling en het penitentiair programma voor gedetineerden in het huidige sanctierecht?
3. Wat zijn de mogelijke negatieve gevolgen van de voorgestelde systematiek van voorwaardelijke invrijheidstelling en gefaseerde detentie?
4. Betekent de Wet straffen en beschermen effectieve differentiatie (ongelijke benadering van gedetineerden om maatwerk te leveren) of onaanvaardbare ongelijkheid (met de mogelijkheid van een gedifferentieerd regime om een individuele afweging te maken, zullen ‘gelijke gevallen’ sterker uiteen gaan lopen)?
Daarbij mag een beoordeling van een consequentie van de Wet straffen, te weten levenslang toezicht, niet ontbreken. 

Aanbevolen
- ‘Recht doen, kansen bieden’, Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 439;
- Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3;
- F.W. Bleichrodt, ‘De voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijk invrijheidstelling in het licht van een geloofwaardig sanctiestelsel’, in: E.J. Hofstee, O.J.D.M.L. Jansen & A.M.G. Smit (red), Kringgedachten Opstellen van de Kring Corstens, Deventer: Wolters Kluwer 2014, p. 241-250;
- A. Schrama, ‘Ernstige bezwaren als grondslag voor uitstel of afstel van de v.i. – een verkenning van de jurisprudentie naar aanleiding van de zaak Samir A.’, TPWS 2014/2;
- J. Reidnied, ‘Voorwaarden aan vrijheid. Bespiegelingen vanuit OM-perspectief’, Sancties 2014/49;
- HR 11 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:645;
- Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 4 (Advies Raad van State);
- Kamerstukken II 2005/06, 30 513, nr. 3.

      2. Succesfactoren van de Wet forensische zorg?

Eén van de speerpunten van de op 1 januari 2019 in werking getreden Wet forensische zorg is het terugdringen van recidive onder de populatie van (voormalig) forensisch gedetineerden. Strafrechtelijk onderzoek leent zich ervoor om de Wet forensische zorg te waarderen en te beoordelen of de Wet forensische zorg succesfactoren in zich heeft om een daling in de recidivecijfers te stimuleren. Internationaal uitgevoerde grootschalige reviews geven inzicht in factoren die een belangrijke rol spelen bij recidive en het uitblijven daarvan. Wat beter kan worden vermeden, is onderzoek naar de formele rechtspositie van de forensisch gedetineerde. Het zwaartepunt ligt bij het fenomeen recidive. Kijk eens naar de langetermijnevaluaties, gepubliceerd door Oxford Scholarship en door de Criminological Highlights van Toronto (bijvoorbeeld ‘Some recent research on sex offenders and society’s responses on them’, A.N. Doob & R. Gartner en ‘Specific deterrence and collateral effects’, A.N. Doob, C.M. Webster e.a.). Duik in de criminologische onderzoeken en pas de criminologische discipline toe vanuit een strafrechtelijk perspectief. 

Welke succesfactoren biedt de Wet forensische zorg bij het terugdringen van recidive?

De deelvragen:
1. Welke wijzigingen brengt de Wet forensische zorg in het huidige systeem van verplichte behandeling van gedetineerden met psychopathologische problematiek?;
2. Hoe hoog is het percentage van geconstateerde recidive onder ex-forensische gedetineerden en hoe laat de recidive zich verklaren (factoren)?;
3. Welke factoren zijn betrokken bij het uitblijven van recidive (kan de algemene lijn worden doorgetrokken naar factoren binnen de Wfz?)
4. Wat zijn de voordelen en de knelpunten van de Wet forensische zorg in relatie tot het terugdringen van recidive?

Aanbevolen
- Kamerstukken II 2009/10, 32 398, nr. 3;
- Kamerstukken I 2013/14, 32 398, bijlage bij nr. H (Marktscan forensische zorg in strafrechtelijk kader);
- Kamerstukken I 2012/13, 32 398, nr. F;
- S. Farrall, B. Hunter e.a., ‘Criminal careers in transition: The social context of desistance from crime’, Oxford 2014;
- C. Boonmann e.a., ‘Recidive na forensische zorg: een eerste stap in de ontwikkeling van een recidivemonitor voor de sector forensische zorg’, Cahier WODC 2015-3;
- ‘Continuïteit in de forensische zorg’, Monitor van de Nederlandse Zorgautoriteit, oktober 2017;
- ‘Risico op herhaling krijgt groter gewicht bij oplegging tbs’, Nationaal Rapporteur, nieuwsbericht van 8 oktober 2018

---

[1] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 2.