zaterdag 29 augustus 2020

Pathways towards deterioration in SARS-CoV-2 IV: the complement system

Underlying mechanisms contributing to the severity of SARS-CoVs' complications
In this deterioration series, I elaborate on the mechanisms that contribute to the severity of SARS-CoV-2 (and, likewise, SARS-CoV-1 (2003)) cases. Previously, I discussed the role of the Renin-Angiotensin-Aldosterone and Kallikrein-Kinin System, hypercoagulation and thromboinflammation and SARS-CoV-2 involvement of the Central Nervous System (either by direct invasion or through systemic diseases following COVID). These mechanisms are strongly intertwined.

As I will discuss in this message, the Complement System is a major contributor to hyperinflammation and tissue damage following coronavirus infection. The Complement interacts, by default, with blood platelets and endothelial cells and contributes to hypercoagulation- and the other way around (Paragraph 2). As can be gathered from biopsy and autopsy reports following COVID-19, depositions found in the microvasculature of COVID patients indicate Lectin Pathway-mediated damage (Paragraph 3).  Lastly, I will discuss therapeutical options to target the Complement cascade in COVID-19 (Paragraph 4). In order to write this message, I analyzed research papers from a body of knowledge spanning the last 3 decades. With regards to the Complement cascade, thromboinflammation, hypercoagulation and neurological involvement, it is clear that SARS-CoV-2 is similar to SARS-CoV-1 (2003). It cannot be stressed enough that therapeutic options for treatment of 2003-SARS complications and hematological complications in general should be revisited.

1      The complement system: mediator between innate and adaptive immunity;
1.1   Classical Pathway;
1.2   Alternative Pathway;
1.3   Lectin Pathway;
2      Contribution to SARS-CoV-2 severity;
2.1   Complement-induced Acute Lung Injury (ALI) and ARDS;
2.2   Complement anaphylatoxin C5a and IL-8 induction of Reactive Oxygen Species (ROS);
2.3   Interaction of the Complement System and NETs;
2.4   Complement System and coagulation;
2.5   Complement en endothelial dysfunction;
2.6   Do SARS-Coronaviruses specifically target the Lectin Pathway?
3      Cases of SARS-CoV-2 extensive complement deposition damage of the microvasculature (non-Diffuse Alveolar Damage/DAD);
4      Pharmaceutical intervention targeting the Complement cascade in COVID-19

1 The complement system: mediator between innate and adaptive immunity
The complement system refers to a system mediating between the innate and adaptive host immune response against invasion by pathogens, such as viruses. The adaptive immune response is what is needed to ward off bespoke invader. One function is pathogen lysis by the C56-9 (C5 to 9 = C5bC6C7 to C8 to C9) Membrane Attack Complex (MAC). By doing so, the pathogen, for example a virus, is cut and subsequently stripped from its contents. Opsonization is the process in which antibodies bind to the pathogen. Complement C1 binds to IgG, in order to initiate a cascade, which results in the binding of C3b to the pathogen. C3b subsequently adheres to the C3b receptor found on phagocytes. This induces phagocytosis, a process in which phagocytes (protective cells) ingest pathogens inside their membrane in order to form an isolating particle containing the pathogens (the phagosome). Activation of the complement cascade to initiate an immunity response or inflammation is a normal response to invasion of the body, but turns out to be detrimental when overactivation of the complement system occurs. The functions of the complement pathways are: (1) opsonization in order to constitute phagocytosis; (2) initiating inflammation through recruitment of neutrophils and monocytes by anaphylatoxins; (3) lysis of the pathogen by the MAC (Microbiology Principles and Explorations 10th edition, J.G. Black, December 2017).

There are three complement pathways: the classical (CP), alternative (AP) and lectin (LP) complement pathway. Upon programmed cell death (apoptosis), the complement pathways are activated on the cell surface. C3 is the key complement protein. Any of these pathways that produces C3b contributes to amplification of C3 convertase, resulting in a self-amplification loop (Complement System I: molecular mechanisms of activation and regulation, Frontiers in Immunology, June 2015, Volume 6 Article 262).

The relevance of the complement pathways with regards to SARS-CoV-2 is that complement anaphylatoxins C3a and C5a are hypothesized to contribute to cytokine storms in severe COVID cases. C5a attracts neutrophils and monocytes and is involved in the release of Reactive Oxygen Species (ROS), mast cell degranulation and vascular permeability (Inhibiting the C5-C5a receptor axis, Molecular Immunology, Volume 48, Issue 14, August 2011, p. 1631-1642; The case of complement activation in COVID-19 multiorgan impact, Kidney International (2020), 98, 314-322).

1.1  Classical pathway
The classical pathway is initiated by IgM or IgG antigen-antibody complexes binding to complement protein C1q (a protein that is well able to recognize pathogenic patterns in viruses and bacteria and which is capable of recognizing lipopolysaccharide (LPS)), in order to activate C1r which cleaves C1q. C1s cleaves C4 into C4a and C4b. C2 binds to C4b and is cleaved by C1s, to release C2a. C1qrs cleaves C4 and C2, resulting in the C3 convertase C4b2a. C3 is then cleaved into C3a and C3b. C3a is an anaphylatoxin, an inflammation mediator.

C3b is an opsonin, a "tagger", that binds to C4b2a to form C5 convertase C4b2a3b. C5 convertase cleaves C5 into C5a and C5b. Like C3a, C5a is an anaphylatoxin that mediates the inflammatory response by activating neutrophils. C5b forms with C6 (C5bC6) and binds C7, C8 and 12 molecules of C9 to form the TCC C5b-9 MAC that lyses the virus.

Thus: the classical pathway initiates inflammation via C3a and C5a (anaphylatoxins) or MAC (C5b) and opsonization and phagocytosis via C3b (opsonin). IgG strongly interacts with complement protein C1q. The presence of IgG determines the strength of the classical pathway activation of the complement system.

1.2  Alternative pathway
The alternative pathway (also known as the properdin pathway) is permanently active at a lower level to detect pathogens invading the body. Tick-over is a spontaneous hydrolysis of C3 into a fluid C3(H20), which binds to factor B (fB) to be cleaved by factor D (fD) to form the C3 convertase C3(H20) to amplify more C3a anaphylatoxins and C3b. C3b contributes to the alternative pathway amplification convertase, resulting in a C3 self-amplification loop. Factor D cleaves factor B into fragments Ba and Bb. When C3b attaches to fragment Bb, Properdin (Factor P) stabilizes the C3 convertase C3bBb. C3 is then cleaved into C3a and C3b.

In addition, C3b opsonizes the pathogen and binds a C3 convertase to generate C5 convertase C3bBb3b. C5 is then cleaved into the anaphylatoxin C5a that recruits neutrophils and monocytes, while C5b is involved in initiating the MAC. Factor H is a regulator of the AP and the amplification loop. Factor H inhibits the C3 convertase and concurs with factor B for binding C3b. Factor H and factor I (fI) and membrane-bound CD46, CD55 and Membrane Cofactor Proteine (MCP) serve as inactivators of C3b.

In contrast to the classical pathway and lectin pathway (CP and LP), the alternative pathway lacks C1q to serve as its "memory" in the recognition of viruses. This is where properdin and P-selectin come to aid by recruiting the C3 convertase C3(H20) to the surface of cells (Overview of Complement Activation, Seminars in Nephrology, 2013 Nov; 33(6): 479-492; see also Functional Characterization of Alternative and Classical Pathway C3/C5 Convertase Activity and Inhibition Using Purified Models, Frontiers in Immunology, 23 July 2018).

1.3  Lectin pathway
The lectin pathway (LP) uses Mannose-Binding Lectins (MBLs) and ficolins to recognize carbohydrate ligands on the surface of pathogens (sugary patterns). Mannose-Associated Serine Proteases (MASP) are substitute for C1 proteases C1r and C1s which are key in the recognition of viruses and bacteria. MBL forms complexes with MASP-1 and MASP-2, leading to cleavage of C4 and C2 and formation of the C3 convertase C4b2a. The binding of C3b to C3 convertase C4b2a form the C5 convertases that cleave C5 into C5a and C5b. While anaphylatoxin C5a is known for its contribution to inflammation, C5b forms the C5-9 MAC complex.

Each of these factors are involved in cytokine hyperactivation, cell injury, endothelial damage, hypercoagulation and thrombotic events, with the MAC, anaphylatoxins and overactivation of the lectin pathway as key factors.

The complement system: Classic Pathway, Alternative Pathway and Lectin Pathway

2  Contribution to SARS-CoV-2 severity

2.1  Complement induced Acute Lung Injury (ALI) and ARDS
As discussed briefly, amplification of anaphylatoxins C3a and C5a, the formation of the amplification loop and the formation of the MAC via C3 and C5 convertases contributes to immune-mediated injury. C5a constitutes inflammation through recruitment of neutrophils, monocytes, eosinophils, phagocytic cells, granule-based enzymes and T-lymphocytes (The role of C5a in acute lung injury induced by highly pathogenic viral infections, Emerging Microbes and Infections (2015) 4, e28, 27 April 2015). What is typical for SARS-Coronaviruses, is a rapid progression towards ARDS. As is the case with avian influenzaviruses, pulmonary fibro proliferative changes are observed at 11 days after symptom onset, with progression towards Acute Lung Injury (ALI). Increased levels of C5a are found in the bronchoalveolar lavage fluid (BALF), but this is not the case with seasonal Influenza A (IVA). Not only are SARS-CoV-1 and SARS-CoV-2 entirely different from influenzaviruses, as they do not share an ancestor, Acute Lung Injury associated with excess C5a complement activation is a characteristic for SARS-CoVs, avian influenzaviruses and MERS-CoVs.

2.2  Complement anaphylatoxin C5a and IL-8 induction of Reactive Oxygen Species (ROS)
C5a as well as interleukin IL-8 is synthesized by pulmonary epithelial cells, macrophages, endothelial cells and neutrophils, among other pulmonary cells. C5a is reported to be able to amplify IL-8 to increase neutrophil counts and further pulmonary dysfunction. After activation of neutrophils and monocytes by C5a, an oxidative burst is generated, followed by the release of Reactive Oxygen Species (ROS) (The case of complement activation in COVID-19 Multiorgan Impact, Kidney International (2020) 98, 314-222). Higher amounts of ROS are observed in fibrotic lung cells.

2.3  Interaction of the Complement System and NETs
C5a in association with granulocyte-macrophage colony-stimulating factor (GM CSF) is reported to be able to induce the release of NETs (neutrophil extracellular traps) and to activate macrophages and endothelial cells to promote vascular leakage and the release of NETs. NETs increase permeability of the pulmonary capillary barrier and induces inflammatory cytokine release (The role of C5a in acute lung injury induced by highly pathogenic viral infections, Emerging Microbes and Infections (2015) 4, e28, 27 April 2015). NETs and hypoxia further contribute to endotheliopathy. While component opsonization induces NET formation, blockade of complement receptors CR1 and CR3 inhibits NETosis (programmed cell death). Moreover, neutrophils and NETs contain C3, Factor B and Factor P (Properdin), which are key to the generation and stabilization of C3 convertase and complement cascade in the Alternative Pathway (AP). Priming neutrophils with lipopolysaccharides ('sugary' LPS) or TNF-α stimulates the release of Properdin, after which C3b is found on these neutrophils (NETosis, complement and coagulation: a triangular relationship, Cellular & Molecular Immunology, 2019 January;16(1):19-27).

When Interferon-gamma (IFN-γ) is used, C5a stimulates NETosis. C5a upregulates Toll-like receptors (TLR) to induce the NET response. The NETosis response is significantly enhanced when neutrophils are primed with Tumor Necrosis Factor-alpha (TNF-α). Factor H acts as a cofactor with Factor I in the inhibition of the Alternative Pathway by degrading C3b. Factor H is recruited to NETs when C3b is deposited on NETs. It is hypothesized that H is recruited to prevent deviant complement activation and MAC formation to protect neutrophil membranes from lysis. In their turn, pathogens are able to recruit Factor H on their surface to prevent C3b opsonization. In addition to induction of the complement system, NETs activate the coagulation pathway.

2.4 Complement system and coagulation
C5a is able to increase tissue factor activity in circulating form and on endothelial cells. Inhibition of C3 and C5 is shown to lead to reduced expression of tissue factor (The key roles of complement and tissue factor in E.coli-induced coagulation in human whole blood, Clinical & Experimental Immunology, October 2015, Vol. 182 Issue 1, p. 81-89). On mast cells, the complement system is able to enhance tissue factor and create a prothrombotic state. MASP-1 and MASP-2, the mannose proteases that initiate the Lectin Pathway, cleave prothrombin to an active thrombin and these proteases activate fibrinogen and factor XII, which stabilizes fibrin. Factor XII in its turn, cleaves C1 to activate the Classical Pathway. Complement inhibitor C1-INH inhibits factor XII and thrombin, while C4b-binding protein C4BP prevents coagulation inhibition by inhibiting protein S.

MAC formation (C5b-9) on platelets stimulates the release of prothrombotic Factor V. Platelets have C3a receptors, indicating that C3 and MAC are platelet activators. In addition, C5a and MAC induce the release of P-selectin from platelet alpha-granules and Ultra-Large Von Willebrand Factor Multimers (ULVWF) that promote platelet adhesion and shedding of thrombomodulin (TM). The MAC induces the release of procoagulant microparticles (PMP). VWF multimers can be bound by C3b to initiate the Alternative Pathway.

Thrombin acts as a C5-convertase in C3 depleted mice models. C3 -/- (knock-out) models have normal C5a levels, despite being deprived of the usual C3b formation. Thrombin is shown to convert C3 and C5 into C3a and C5a. Moreover, thrombin cleaves C5 into a C5b fragment that forms a MAC with significantly higher lysic potential than regularly generates C5b. Hence, thrombin activates C5 in a C3-independent matter (Thrombin generates previously unidentified C5 products that support the terminal complement activation pathway, Thrombosis and Hemostasis, August 23, 2012, Blood Vol. 120, number 8). Beside thrombin, plasmin, FX and FXI generate C3a and C5a, furthering inflammation.

To prevent thrombosis, mast cells express enzymatically active tissue plasminogen activator (t-PA), which induces fibrinolysis, the breakdown of fibrin clots. Anaphylatoxin C5a induces mast cells to express PA inhibitor PAI-I. As a result, the thrombotic state prevails (New Aspects in Thrombotic Research: Complement induced switch in Mast Cells from a profibrinolytic to a prothrombotic phenotype, Pathophysiology of Haemostasis and Thrombosis, 2003/2004; 33: 438-441). MASP-1 is able to activate Thrombin-Activated Fibrinolytic Inhibitor (TAFI). In its turn, fibrinolytic activator plasmin activates C3 and C5, C3-convertase independently inducing the release of C5a and the formation of a C3-convertase independent MAC (Complement Activation in Arterial and Venous Thrombosis is Mediated by Plasmin, EBioMedicine, March 01. 2016, Volume 5, p. 175-182).

2.5 Complement and endothelial dysfunction
C5a interacts directly with the C5aR receptor on endothelial cells. The MAC induces endothelial activation. The dysruption of the endothelium by the MAC induces endotheliitis, prompting the release of IL-6 and  IL-1β. Both C5a and the MAC stimulate the endothelium to release IL-8 and monocyte chemoattractant protein MCP-1 and to express adhesion molecules ICAM-1, E-selectin and VCAM. The MAC and C5a induce the release of P-selectin and VWF multimers (ULVWF) in order to promote platelet adhesion and the release of Thrombomodulin (TM) from the endothelium.
These mechanisms increase inflammation, coagulation and vascular permeability. Endothelial cells contain heparan on their surface to moderate inflammation and inhibit coagulation. Damage of endothelial cells by the MAC formation and anaphylatoxin C5a leads to loss of heparan. The shedding of heparan by damaged endothelial cells impairs anti-coagulation, furthering the thrombotic state (The role of C5a and antibody in the release of heparan sulfate from endothelial cells, European Journal of Immunology, November 1991, Vol. 21, Issue 11, p. 2887-2890).

2.6 Do SARS-Coronaviruses specifically target the Lectin Pathway? 
As of 2010, it has been hypothesized and reported that Mannose Binding Lectin (MBL) is able to bind to the Spike glycoprotein of SARS-CoV-1, dependent on an N-glycosylation site of SARS-Coronavirus (A Single Asparagine-Linked Glycosylation Site of the Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus Spike Glycoprotein Facilitates Inhibition by Mannose-Binding Lectin through Multiple Mechanisms, Journal of Virology, September 2010, Vol. 84, No. 17). According to a preprint on SARS-CoV-2, lung tissue of a patient revealed strong staining for MBL, C4, C3, MAC in alveolar epithelial cells, inflammatory cells and pneumocytes in alveolar spaces (Highly pathogenic coronavirus N protein aggravates lung injury by MASP-2-mediated complement over-activation, posted June 18, 2020). Although caution be taken with any preprint, reports of biopsies and autopsies following coronavirus infection support the hypothesis that overactivation of the Lectin Pathway is involved.

3  Cases of SARS-CoV-2 extensive complement deposition damage of the microvasculature (non-DAD)
A report of five cases confirms the activation of both the Alternative Pathway and Lectin Pathway. Depositions of MAC (C5b-9), C4d and MASP-2 were observed in the microvasculatory in SARS-CoV-2 patients. Patient 1 showed severe hemorrhagic pneumonitis with significant fibrin deposition within the septal capillary, endothelial cell necrosis and thrombotic nectrotizing capillary injury syndrome. C3d was similarly deposited in the septal capillary. Extensive C4d and MAC deposition was observed in the alveolar septal capillary. MAC deposition was also seen in normal appearing dermal capillaries. Patient 2 showed a similar pattern of septal capillary injury, hemorrhagic pneumonitis, fibrin deposition and dominant deposition of MAC formations in the microvasculature. Noteworthy, MAC depositions were found in normal appearing lung tissues, while C4d was solely observed in the injured microvasculature. MASP-2 demonstrated granular staining in the interalveolar septa. Patient 1 as well as patient 2 did not show Diffuse Alveolar Damage (DAD); no hyaline membranes were observed.

Patient 3 showed purpuric buttocks, thrombogenic vasculopathy with necrosis, interstitial and perivascular neutrophilia, breakdown of white blood cells and extensive MAC deposits in the microvasculature. In patient 4, purpuric patches were seen on foot soles and hand palms. Occlusive thrombi were found in the artery, including extensive deposits of MAC formations, C3d and C4d. Brain infarctions and a complete infarction in the area supplied by the left middle cerebral artery were revealed on CT. Like patient 3 and 4, patient 5 showed purpuric patching. Perivascular lymphocytic infiltrates and thrombi were accompanied by MAC and C4d (Complement associated microvascular injury and thrombosis in the pathogenesis of severe COVID-19: A report of five cases, Translational Research, June 2020, Vol. 220). A report of 31 COVID patients investigated the plasma levels of soluble C5b-9 (MAC) and C5a. While both the MAC and C5a were significantly elevated, C5a remained within normal range in some patients (Complement activation in patients with COVID-19: A novel therapeutic target, Journal of Allergy and Clinical Immunology, July 2020, Vol. 146, number 1).

4  Pharmaceutical intervention targeting the Complement cascade in COVID-19
C3 knock-out mice models were shown to be protected from lung inflammation. Viral titers are similar in the C3 wild type models and C3 knock-outs. C3 knock-outs did not show respiratory failure. While MCP-1 is expressed highly in both C3 models and C3 knock-outs, Granulocyte colony-stimulating factor (G-CSF), IL-6, Tumor Necrosis Factor-alpha and IL-1a comprised highly produced cytokines and chemokines in C3 models. In models treated with a C3a receptor antagonist or antibodies against C5a, lung inflammation and injury are significantly reduced following MERS-Coronavirus (Complement Activation Contributes to SARS Coronavirus Pathogenesis, Host-Microbe Biology, 9 October 2018, Vol. 9, Issue 5, e01753-18).

Consecutive with the previously mentioned reports of COVID patients, see paragraph 3, blockade of the Mannan-Binding Lectin-Associated Serine Protease-2 (MASP-2) by Narsoplimab or Eculizumab might be considered to prevent Lectin Pathway-mediated hyperinflammation.

AMY-101 is a C3 inhibitor that prevents cleavage of C3, formation of C3 and C5, subsequently preventing formation of anaphylatoxins C3a and C5a and the MAC formation. IFX is a monoclonal antibody that specifically targets C5a, thereby preventing the release of inflammatory cytokines induced by C5a.

Therapeutic options for pharmaceutical inhibition of the complement cascade are:
Narsoplimab-   human antibody targeting MASP-2;
Avdoralimab-   monoclonal antibody prevents the binding of C5a to its receptor C5aR
Eculizumab-     anti-C5 monoclonal antibody preventing cleavage of C5 into C5a
Ravulizumab-   antibody against C5
C1-INH-           C1 classical pathway inhibitor, approved for treating hereditary angioedema
IFX-                  monoclonal antibody targeting C5a
AMY-101-        C3 inhibitor, preventing cleavage of C3, formation of C3 and C5 and subsequently preventing formation of C3a, C5a and MAC
(Complement Inhibition in COVID-19: A neglected therapeutic option, Frontiers in Immunology, July 2020, Volume 11, Article 1661; see also Complement System I: molecular mechanisms of activation and regulation, Frontiers in Immunology, June 2015, Volume 6 Article 262).

Targeting the complement cascade through pharmaceutical inhibitors
Therapeutic options targeting the complement cascade in SARS-CoV-2/COVID-19


vrijdag 7 augustus 2020

Nederland komt niet uit de corona-impasse en dat is volledig te danken aan falend beleid

Vicieuze cirkel
Er is géén tweede golf van coronabesmettingen, de eerste golf is nog niet over en de stranden zijn overvol, de treinen zijn overvol, vakantiegangers kunnen zonder beperkingen in- en uitreizen naar risicogebieden die zelf een code oranje of rood hebben afgegeven. De verantwoordelijkheid wordt bij de burgers neergelegd. Mensen die wél alles in het werk stellen om zoveel mogelijk te voorkomen dat er weer doden en zieken bijkomen, moeten het afleggen tegen de excessen van een groep die meent dat "vrijheid" betekent dat de risico's voor rekening van een ander zijn. De mensen die zich niet aan maatregelen wensen te houden, roepen dat "risicogroepen zich maar terug moeten trekken uit de samenleving" en "uit hun hol moeten komen als de kust weer veilig is". Deze mensen voeren emotionele argumenten gestuurd op angst aan: "ik ben niet bang voor het virus", "als je bang bent, blijf dan lekker zelf thuis, ik laat me niet tegenhouden". Het schrijnende is dat het voor mensen met een chronische ziekte of een anderszins gecompromitteerde immuniteit werkelijk een tijd van onvrijheid en onveiligheid is: er kunnen niet eens normaal ziekenhuisafspraken worden gemaakt, omdat de reis naar en het bezoek aan het ziekenhuis nu onnodig riskant zijn.

Ik hoor niet zulke intelligente personen van mijn generatie asociale en denigrerende opmerkingen maken als "Het gaat om onze toekomst en onze vrijheid, laten we ons er niks van aantrekken, die boomers (75+) blijven maar lekker thuis". De noodzaak om maatregelen te treffen wordt met veel gevoel voor drama ontvangen: "Ons sociale leven is kapot."; "Zonder sociale contacten hebben wij geen toekomst meer"; "De psychische schade voor onze generatie is enorm", zeggen ze terwijl ze in een café zitten. Chronisch zieken, 40+, mensen die niet binnen de eigen leeftijds- of medische categorie vallen, worden gemarginaliseerd en als zondebok gebruikt, om het probleem maar op een ander af te kunnen schuiven. Vrijheid en veiligheid worden door sommigen lijnrecht tegenover elkaar gesteld, zonder dat het besef doordringt dat zonder veiligheid geen daadwerkelijke vrijheid bestaat. Het besef is er bij deze mensen ook niet, dat een virus zich niets aantrekt van al die discussies over vrijheid en angst. De biologische en natuurkundige wetten hebben geen boodschap aan menselijke opinie. De polemiek over de ernst van het virus of de noodzaak van mondmaskers en ventilatie zet het land wederom op een onnodige achterstand bij de bestrijding van het virus.

Het aantal besmettingen groeit exponentieel en met de relatief lange incubatietijd van SARS-CoV-2 duurt het weken voordat de gevolgen van het gedrag van groepen mensen zijn te zien. Exponentiële groei betekent dat mensen die door een ander zijn besmet, op hun beurt voor verspreiding van het virus kunnen zorgen, ook op het moment dat zij nog geen klachten hebben. Geen mens leeft dusdanig geïsoleerd, dat het mogelijk is om zich volledig te onttrekken aan de maatschappij. Ook als er écht een onderscheid gemaakt zou kunnen worden tussen "risicogroepen" en "niet-risicogroepen" (niet-risicogroepen bestaan niet voor SARS, zo is ook de categorie "milde klachten" gefabriceerd om niet te hoeven testen), dan kunnen de "risicogroepen" via  derden in gevaar worden gebracht. De enige mogelijkheid om de maatschappij enigszins te laten functioneren zonder overbelasting van ziekenhuizen, is preventie. Ingrijpen als de brandhaarden oplaaien en zich verspreiden, is te laat. "Terug naar normaal" kan niet, zolang het virus vrijelijk in de bevolking rondwaart en de problemen uit de hand lopen bij gebrek aan leiderschap.

Er is niets "normaal" aan deze toestand
De roep om 'terug naar normaal' is er al vanaf het moment dat de eerste coronageïnfecteerde werd gemeld. De ernst van het virus wordt nogal altijd gebagatelliseerd, de maatregelen die zijn getroffen zijn halfslachtig en worden niet gehandhaafd en de communicatie over het gevoerde overheidsbeleid is slecht. In januari 2020 heeft dit coronavirus de kwalificatie SARS-CoV-2 gekregen, waarmee duidelijk was dat zo snel mogelijk moest worden ingezet op indamming. Dat is niet gebeurd. De gevolgen zijn rampzalig, zoals in februari 2020 al was voorzien.

Het beleid had kunnen worden bijgesteld, maar dat is niet gebeurd. Terwijl de brandhaarden nog niet waren bestreden, brak de zomervakantie aan. Het aantal infecties en de contacten van geïnfecteerden zijn volledig "uit het zicht geraakt" van de GGD'en. Op dit moment mogen vakantiegangers naar hoogrisicogebieden afreizen en terugkeren zonder quarantaine te ondergaan. De omvang van het aantal geïmporteerde infecties en de daaropvolgende lokale infecties zal drie weken na de vakantieperiode waarneembaar zijn.

Het is niet normaal dat er 10.000-15.000 doden zijn, dat de overlevers permanente orgaanschade op kunnen lopen en uitsluitend door corona chronische aandoeningen hebben gekregen. Op geen enkele manier valt dit te relativeren. Het zal zeker niet normaler worden zolang er niets wordt ondernomen om het virus nú in te dammen. Een beroep blijven doen op 'common sense' werkt niet. Er moeten maatregelen worden getroffen die daadwerkelijk worden gehandhaafd, omdat er geen mentaliteitsverandering komt. Nu worden maatregelen ondergeschikt gemaakt aan politieke ambities. De politieke angel zit diep in het publieke debat en verhindert de bestrijding van SARS-CoV-2.

Publieke instellingen blijven zich verschuilen achter het beleid van VWS, het RIVM en het OMT. Bij een lokale uitbraak op een stadskantoor werd géén contactonderzoek verricht, omdat de regelgeving vanuit de overheid daar niet toe noopte. Over de ventilatietechnieken en het gebruik van gezamenlijke ruimten wordt door werkgevers, universiteiten, scholen en academische ziekenhuizen niet gecommuniceerd, omdat het RIVM geen noodzaak ziet om ventilatietechnieken af te stemmen op het voorkomen van aërogene transmissie van SARS-CoV-2. De werknemer, student en scholier die aanwezig moeten zijn, worden in gevaar gebracht- alsmede hun familieleden en andere contacten. 

Welke maatregelen die sinds maart 2020 zijn verzuimd, moeten nú worden getroffen?
Uiteraard moeten alle infectiegevallen worden opgespoord en geïsoleerd, de contacten (zowel nauwe als incidentele contacten) moeten worden getraceerd, vakantieterugkeerders en andere reizigers uit (hoog-)risicogebieden moeten in verplichte quarantaine worden geplaatst. Er moet een algemene mondmaskerplicht komen voor publieke ruimten. Een cruciale maatregel is dringend nodig om kantoren, scholen, universiteiten en andere publieke instellingen te kunnen heropenen in september 2020: adequate ventilatie.

Ventilatiebeleid
Het is onacceptabel om te horen dat publieke instellingen (het academische ziekenhuis en de universiteit, nota bene) naar de richtlijnen van het RIVM verwijzen en zich daarachter verschuilen, terwijl het RIVM sinds maart 2020 tot op heden onjuiste, onvolledige informatie verstrekt en inadequate maatregelen voorschrijft. De richtlijnen zijn gebaseerd op onder meer niet-gevalideerde onderzoeken, die peerreview moeten ondergaan voordat ze mogen worden gepubliceerd. Als basis voor een richtlijn zijn deze onderzoeken dus niet geschikt. Het advies om het ventilatiebeleid niet aan te passen aan aërogene transmissie is bovendien gebaseerd op aannames. Een confirmation bias heeft duidelijk een grote rol gespeeld in de tot 28 juli 2020 uitgevaardigde richtlijn.

Een cruciale bron in de onderbouwing van de richtlijn is de preprint over de Diamond Princess (Xu et al., Transmission Routes of Covid-19 virus in the Diamond Princess Cruise Ship 2020, nog niet gereviewd en daarom beschikbaar via preprintserver MedRxiv). In de onderbouwing van de wetenschappelijke relevantie van de studie is vermeld dat goede ventilatie moet worden onderkend. De 'outdoor fresh air supply' op de Diamond Princess beliep in gemeenschappelijke ruimten tussen de 50 tot 100%. De aërogene transmissie is waarschijnlijk niet de hoofdzakelijke transmissieroute, zo luidt de conclusie van de auteurs in het abstract. Het vermoeden van de auteurs is dat SARS-CoV-2 zich via directe contacten en besmetting via fomieten (vaste deeltjes op oppervlakken) heeft verspreid, maar dat kan niet worden bewezen. De interpretatie van het OMT en RIVM is dat  mechanische ventilatie-installaties geen rol lijken te hebben gespeeld en dat volgens de preprint is bewezen dat de verspreiding op de Diamond Princess via direct contact en oppervlakken is geschied. De confirmation bias is vanaf maart 2020 gericht op het selectief vermelden van 'bewijs' dat fomieten en direct contact de belangrijkste en enige transmissieroutes zijn.

Volgens de onderbouwing van de LCI-richtlijn van het RIVM is het op grond van deze preprint niet nodig om het ventilatiebeleid af te stemmen op de preventie van aërogene transmissie van SARS-CoV-2 (Versie 28 juli 2020). Het meest recente onderzoek naar de Diamond Princess past geavanceerde technieken toe om alle mogelijke transmissieroutes op de Diamond Princess te simuleren. Na herhaalde toepassing van epidemiologische, dose-response- en mechanische transmissiemodellen (met inbegrip van parameters zoals het verlies van virale lading in aerosolen) is de conclusie dat aërogene transmissie de hoofdroute voor SARS-CoV-2 transmissie op de Diamond Princess was (59% van de gevallen). Aërogene transmissie moet worden aangepakt met passende maatregelen (verplichte mondmaskers in publieke ruimten en aanpassing ventilatie) en deze maatregelen moeten zo snel mogelijk in praktijk worden gebracht. Zo niet, dan kunnen de kantoren, scholen en universiteiten niet veilig worden opengesteld. Ik breng nogmaals de adviezen die ik vanaf maart 2020 heb gegeven, in herinnering. Met nadruk heb ik álle transmissieroutes in mijn adviezen betrokken, omdat het doelloos is om één van de transmissieroutes uit te sluiten:

Advies: maatregelen die moeten worden getroffen om verspreiding op ieder transmissieniveau te beperken
- Om verspreiding via fomieten te voorkomen en beperken: desinfecteer oppervlakken met een emulsie met minimaal 60% alcohol/ethanol, minimaal 0,5% waterstofperoxide of 0,1% natriumhypochloriet. Veeg de desinfectiemiddelen niet direct weg, maar geef het middel tussen de 30 en 60 seconden de tijd om in te werken. Sommige desinfectiemiddelen vermelden de werktijd op het etiket, volg deze instructie op;
- Een thermodesinfector kan helpen om door medische behandelingen gegenereerde aërosolen te bestrijden. Onderdruk voorkomt de uitstoot van aërosolen;
- Natuurlijke ventilatie helpt om de hoeveelheid virale deeltjes te verdunnen en de "air flow rate" om het virus uit te lucht te verwijderen, is hoog bij natuurlijke ventilatie. Het openen van ramen en deuren voor kruisventilatie is daarom aanbevolen, maar: plaats geen personen of obstakels in de luchtstroom. Deze kunnen juist geïnfecteerd en gecontamineerd raken door virale deeltjes in de luchtstroom;
- Ventilatie moet altijd van schoon naar minder schoon worden ingesteld (ASHRAE, Filtration/Disinfection);
- Recirculatie wordt afgeraden. Sluit het filter voor recirculatie af. Als een systeem voor recirculatie de enige mogelijkheid is, zorg dan voor 100% aanvoer van outdoor air (COVID-19 Employer Information for Office Buildings, Centers for Disease Control and Prevention, 27 mei 2020);
- HVAC (Heating, Ventilation and Airconditioning Systems) worden in verband gebracht met besmetting met virussen, waaronder SARS-CoV, MERS-CoV en SARS-CoV-2 (Airborne route and bad use of ventilation systems as non-negligible factors in SARS-CoV-2 transmission, Medical Hypotheses, August 2020). Dat heeft te maken met het verkeerde gebruik van filters en met lekkages. Voorkomen moet worden dat afvoerlucht in de aanvoerlucht lekt;
- Installeer HEPA-filters (High Efficiency Particulate Air), aangevuld met een portable HEPA;
- Mechanische luchtfilters moeten minimaal 14 MERV (Minimum Efficiency Reporting Value) zijn om aërosolen kleiner dan 0.3 μm te filteren. HEPA filters zijn nog beter dan Mechanische luchtfilters met een maximumfilterkwaliteit van 16 MERV);
- Overweeg desinfectie met UVGI/UVC (REHVA COVID-19 guidance document, 3 april 2020);
- De ventilatiesystemen moeten minimaal 2 uur op hoge snelheid draaien voordat de eerste werknemers een gebouw betreden;
- De beste manier om transmissie te beperken is het verplichten van mondmaskers. Chirurgische, papieren mondmaskers beperken de uitstoot van aërosolen door personen, N95-maskers beschermen zowel de drager van het maskers als anderen;
- De afstand tussen twee werknemers moet minimaal 2 tot 3 meter bedragen;
- Als een ruimte bezet is geweest door anderen, laat deze ruimte dan minimaal 15 minuten met open ramen of mechanische ventilatie luchten voordat anderen de ruimte betreden;
- Op de wc's moet de ventilatie ('exhaust ventilation') 24/7 draaien, waarbij onderdruk moet worden toegepast om besmetting via poepdeeltjes te voorkomen;
- Voorkom dat de aanvoer van lucht wordt verminderd, schakel de demand-control ventilatie (DCV) uit en ventileer ook op tijden waarop het gebouw niet bemand is.










maandag 3 augustus 2020

Maakt een mondkapjesverplichting inbreuk op de persoonlijke integriteit (art. 10 Grondwet)? + een Staatsrechtelijke beoordeling van de noodwet/coronawet

De 'mondkapjesdiscussie' is slechts een lijdend voorwerp in een discussie die in wezen over bestuurlijke inrichting gaat
Het was voorspelbaar: het nieuwste hot item om de aandacht van daadkrachtig bestuurlijk optreden af te leiden is de discussie over de vermeende inbreuk op de fysieke integriteit door mondkapjes. De persoonlijke levenssfeer (art. 10 Grondwet, art. 8 EVRM) zou in gevaar worden gebracht door mensen in dichtbevolkte publieke ruimten te verplichten om een mondkapje te dragen. Tersluiks worden de meest vergezochte drogredenen aangehaald: een maatregel om aërogene transmissie van SARS-CoV-2 tegen te gaan wordt vergeleken met een dictatuur waarin burgers zonder proces door de overheid opzij worden geveegd.

Hoe zit het juridisch? Kan de overheid een mondkapjesgebod opleggen aan burgers die zich in winkelgebieden en andere publieke ruimten met hoge densiteit bevinden? Een voorschot: het juridische wezen van de discussie is bestuurlijke inrichting: als er een specifieke wettelijke basis is en de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit zorgvuldig in de afweging tot het uitvaardigen van de maatregel worden betrokken, is een mondkapjesplicht verenigbaar met art. 10 lid 1 Grondwet.

Art. 10 Grondwet: open normen voor casuïstische interpretatie
Met art. 10 lid 1 van de Grondwet heeft de wetgever open normen beoogd te stellen. Deze open normen zijn geschikt voor casuïstische interpretatie. Toekomstige onvoorziene omstandigheden en noodsituaties worden niet de pas afgesneden door legisme, ofwel: een zéér letterlijke lezing van de wettekst. Het legisme als dogmatiek stelt de wet boven interpretatie, anders dan de in Nederland gebruikelijke rechtsvorming en wetsinterpretatie door middel van jurisprudentie. De open normen en niet-absolute werking van de grondrechten maken dat de reikwijdte van de grondrechten per geval moeten worden beoordeeld. De reikwijdte van een grondrecht moet redelijk worden uitgelegd; Algemeen Plaatselijke Verordeningen (APV's) die grenzen stellen (plaats- en tijdsbeperkingen) aan de absolute uitoefening van een grondrecht, brengen niet vanzelfsprekend een beperking van de persoonlijke levenssfeer mee. Bestuursorganen zijn bevoegd om binnen de door de wetgever (niet alleen landelijk, maar ook op lokaal niveau) besluiten te nemen en handelingen te verrichten die in het algemeen door het grondwetsartikel worden verboden (zie M.C.B. Burkens, Beperking van grondrechten, Deventer: Kluwer, 1972). Het recht mag daarbij niet van betekenis worden ontdaan.

Art. 10 Grondwet biedt bescherming tegen inmenging in de persoonlijke levenssfeer, indien de inmenging die door het overheidsoptreden wordt veroorzaakt, niet op een voldoende wettelijke basis is gebaseerd. Is de inmenging op een wet gebaseerd, dan treedt de rechter niet in de beoordeling van de proportionaliteit en subsidiariteit van de inmenging in het recht van art. 10 Grondwet. In de Parlementaire Geschiedenis is géén scherpe omlijning van het begrip "persoonlijke levenssfeer" ex. art. 10 Grondwet te vinden (Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 6, p. 39-40). Het is uiteindelijk aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRVS) om een concreet oordeel te vellen.

Of de inmenging in het recht van art. 10 lid 1 Grondwet een inbreuk meebrengt, moet worden beoordeeld op grond van de ernst en duur van de inmenging, alsmede de regelgeving waarop de overheidsbevoegdheid wordt gebaseerd. Om het grondrecht op bescherming van de volksgezondheid (art. 22 Grondwet) te beschermen, kan inmenging in art. 10 lid 1 Grondwet rechtmatig worden geoordeeld. De overheid heeft op grond van art. 12 IVESCR de positieve verplichting om maatregelen te nemen om de volksgezondheid van de burgers te beschermen. Als partij bij de WHO Constitutie, heeft de wetgever de plicht op zich genomen om alle maatregelen te treffen om epidemieën uit te roeien en de overheidsorganen en -instanties op alle niveaus te betrekken bij deze doelstelling (art. 2 WHO).

Artikel 10-procedures
In artikel 10-procedures, waarbij in het merendeel van de zaken art. 10 Grondwet in samenhang wordt gelezen met art. 8 EVRM, gaat het in de regel om privacyschending: het binnentreden van een huis en de daaropvolgende ontruiming van een drugspand werd onrechtmatig geacht, omdat de bevoegdheid op een APV was gebaseerd, met art. 168 (oud) Gemeentewet als bevoegdheidsgrondslag. De formulering van art. 168 (oud) Gemeentewet was niet specifiek genoeg om een beperking van art. 10 Grondwet op te kunnen baseren (vgl. Voorlichting over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen, document van de Raad van State, 25 mei 2020, W04.20.0139/I/Vo, p. 9) (ABRvS 28 augustus 1995, nr. H01950073 (Drugspand Venlo)). De uitleg die luidt dat de rechtsregel uit het arrest-Drugspand Venlo inhoudt dat een beperking van art. 10 Grondwet niet mag worden gebaseerd op een APV, getuigt van een verkeerde rechtsopvatting.

Dataveillance, het verzamelen en verwerken van persoonlijke data, kon niet worden gebaseerd op de algemene taakstelling van de Belastingdienst, omdat daarmee niet was voldaan aan de eis van een voldoende precieze wettelijke grondslag voor de inmenging in de persoonlijke levenssfeer (ECLI:NL:HR:2017:286 (ANPR), rechtsoverweging 2.3.4). Het stelselmatig monitoren, opslaan en verwerken van data grijpt in in de persoonlijke levenssfeer; zelfs met metadata kan de overheid een volledig beeld krijgen van het persoonlijke leven van burgers. Het is evident dat het recht van art. 10 lid 1 Grondwet daarbij moet worden gewaarborgd door middel van een duidelijke, formele wetsbasis.

De ratio is dat een formele wetsbasis het democratische wetgevingsproces heeft doorlopen. Het formele wetgevingsproces is ten aanzien van art. 10 Grondwet niet in alle gevallen beoogd door de wetgever, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis: noodtoestanden en andere onvoorziene omstandigheden moeten slagvaardig kunnen worden aangepakt (Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 6, p. 39-40). De zinsnede "bij of krachtens de wet te stellen beperkingen" in art. 10 lid 1 Grondwet maakt duidelijk, dat delegatie mogelijk is (Van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 16e druk, Deventer: Kluwer, 2014, p. 277-282 en p. 400-408).

Een toegankelijke wettelijke basis en voorzienbaarheid van het overheidsoptreden
Zoals gezegd, bevindt art. 10 Grondwet zich niet in een vacuüm. Voor de nadere interpretatie wordt geput uit de jurisprudentie van het EHRM inzake art. 8 EVRM, dat het recht op eerbiediging van het privéleven, de woning, familie en correspondentie beschermt. Bij de interpretatie van art. 8 EVRM neemt het EHRM de grondwet van de nationale lidstaat tot uitgangspunt. Het EVRM moet worden beschouwd als een 'levend instrument dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van hedendaagse omstandigheden' (EHRM 25 april 1978, Tyrer/Verenigd Koninkrijk, r.o. 31). Aan het begrip 'privéleven' moet géén beperkte uitleg worden gegeven (EHRM 21 juni 2011, 30194/09 (Shimovolos/Rusland), r.o. 64). Het concept 'privéleven' omvat meerdere aspecten van zowel de fysieke als sociale identiteit en integriteit van de persoon (EHRM 4 december 2008, 30562/04 en 30566/04 (S. en Marper/Verenigd Koninkrijk), r.o. 66).

De bevoegdheid voor overheidsoptreden dat een inmenging in de persoonlijke levenssfeer meebrengt, moet bij wet zijn voorzien (EHRM 26 april 1979, 6538/74 (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk), r.o. 47-48). Het overheidsoptreden moet een wettelijke basis hebben, deze wettelijke basis moet toegankelijk zijn voor de betrokken burger en voor de betrokkene moet het overheidsoptreden voorzienbaar zijn (EHRM 4 december 2015, 47143/06 (Zakharov/Rusland), r.o. 228). Het EHRM legt de 'wettelijke basis' ruim uit: voldoende is dat de inmenging in de persoonlijke levenssfeer in ieder geval een basis heeft in de nationale wetgeving ('interference must have some basis in domestic law') (EHRM 26 maart 1987, 9248/81 (Leander/Zweden), r.o. 50).

Als een voldoende wettelijke basis bestaat als grondslag voor de inmenging in het privéleven, komt het EHRM toe aan de beoordeling van de proportionaliteit en subsidiariteit: is de inmenging in de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk voor een legitiem doeleinde (art. 8 lid 2 EVRM)? Het beschermen van de volksgezondheid is een legitiem doeleinde, zoals expliciet wordt uitgedrukt in art. 8 lid 2 EVRM. De uitoefening van de overheidsbevoegdheid moet in verhouding staan tot dit doel (proportionaliteit) en de minst ingrijpende methode moet worden ingezet om dit doel te bereiken (subsidiariteit).

De 'fair balance'-test die vervolgens wordt toegepast, houdt in dat waarborgen moeten worden geboden tegen de inmenging in de persoonlijke levenssfeer ex. art. 8 EVRM en art. 10 Grondwet. Dat betekent: duidelijke, gedetailleerde wetgeving. Duidelijke, gedetailleerde wetgeving omschrijft onder welke omstandigheden, waar en wanneer (gedurende welke periode) de overheidsbevoegdheid mag worden uitgeoefend. Gaat het bijvoorbeeld om de verwerking van persoonsgegevens, dan moet er  onafhankelijk toezicht mogelijk zijn.

Toetsingskader EHRM voor de beoordeling van inmenging in art. 8 EVRM
Proportionaliteit en subsidiariteit ministeriële regelingen en Tijdelijke wet COVID-19
De Afdeling Advisering Raad van State oordeelt dat de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 een goede basis biedt voor de afweging van de eisen van de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van de inperking van grondrechten. In het wetsvoorstel is een evenwichtige afweging gemaakt tussen het belang van de uitoefening van de grondrechten enerzijds en de ruimte voor bestuur en handhaving om het virus effectief te bestrijden (Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4, p. 4-5). De Afdeling stelt vast, dat de toelichting op de wet toereikend de noodzaak en proportionaliteit van regeling van afzonderlijke maatregelen waarin de wet voorziet, aantoont. Het afwegingskader moet in de wet nader worden geëxpliciteerd. De algemene vereisten voor het uitoefenen van de bevoegdheden moeten in een aparte algemene bepaling worden opgenomen (Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4, p.7-9). Voor het slagvaardig kunnen optreden om de volksgezondheid te beschermen, is de ministeriële regeling een geschikt juridisch instrument om de grondrechten tijdelijk te beperken. Met het oog op de proportionaliteit en subsidiariteit moeten noodmaatregelen in het belang van de samenleving kunnen worden op- en afgeschaald. De ministeriële regeling is in overeenstemming met de delegatiemogelijkheid in art. 10 lid 1 van de Grondwet.

De EHRM-criteria van een toegankelijke wettelijke basis, voorzienbaarheid van het overheidsoptreden en duidelijke, gedetailleerde wetgeving, worden, de overwegingen van de Raad van State in aanmerking genomen, vervuld met de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19. Om te voldoen aan de eisen van voorzienbaarheid van het overheidsoptreden en duidelijke, gedetailleerde wetgeving, moet de wet in overeenstemming met het advies van de Raad van State een specifieke toelichting op het afwegingskader krijgen en voorzien worden van een algemene bepaling voor het uitoefenen van de bevoegdheden door het bestuur. Aan de eis van formele wetgeving wordt voldaan: lokale maatregelen kunnen worden gebaseerd op de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19. Na publicatie van de Tijdelijke wet COVID-19 zal zijn voldaan aan de eis van toegankelijkheid.

De Nederlandse rechter over proportionaliteit en subsidiariteit
Hoe oordeelt de Nederlandse rechter over proportionaliteit en subsidiariteit van de inmenging in het privéleven van burgers? Om dit te illustreren roep ik de SyRI-zaak van februari 2020 in herinnering. SyRI, een Systeem Risico Indicatie (er zijn meerdere SyRI's), werd gebruikt om stelselmatig gegevens te verzamelen, verwerken en op te slaan van burgers die niet verdacht zijn, maar aanspraak maken op fiscale regelingen of sociale zekerheid. SyRI is, het woord zegt het al, een risicotaxatie om te beoordelen of een burger gaat frauderen. Deze wijze van dataveillance grijpt in in de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in art. 10 leden 1 en 2 Grondwet en art. 8 EVRM.

Ondanks de jarenlange inzet van SyRI heeft de overheid géén succes gehad bij het opsporen van fraudegevallen. SyRI is dus niet alleen bij voorbaat en zonder doeltreffendheid ingezet op onverdachte burgers, maar er zijn ook géén minder ingrijpende methoden dan SyRI ingezet (subsidiariteit). De overheid heeft in de SyRI-zaak niet aannemelijk gemaakt waarom de inzet van SyRI de minst ingrijpende methode zou zijn. Toch heeft de rechter geoordeeld dat de inzet van SyRI niet in strijd was met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. SyRI was dus rechtmatig (let op: veel juristen hebben het dictum verkeerd begrepen, zelfs de VN-rapporteur heeft ten onrechte doorgegeven dat SyRI buiten werking was gesteld). SyRI werd dus niet buiten werking gesteld en ook níet onrechtmatig geoordeeld.

Het was de rechtsbasis, SUWI, die moest worden hersteld om aan het formeelrechtelijke vereiste te voldoen en aldus de SyRI-systemen in het vervolg in te kunnen zetten. De basis in de SUWI-wetgeving werd door de rechter onvoldoende inzichtelijk en controleerbaar geacht (ECLI:NL:RBDHA:2020:865, r.o. 6.111). De rechter heeft de wetgever daarbij gewezen op de mogelijkheden voor reparatie.

Bij de beoordeling van de proportionaliteit en subsidiariteit van een plaatselijke mondkapjesplicht zal de rechter in overweging nemen dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in de zin van art. 10 lid 1 Grondwet en art. 8 EVRM voor beperkte duur en binnen aangegeven plaatsen in geringe mate wordt ingeperkt. Het staat de burger vrij om de gebieden waar de mondkapjesplicht geldt, wel of niet te betreden. De positieve verplichting van de overheid om de volksgezondheid te beschermen (art. 22 Grondwet, art. 2 EVRM, art. 2 WHO en Wet publieke gezondheid ) moet worden afgewogen tegen de geringe inperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Ten aanzien van de subsidiariteit is het punt van overweging dat géén andere maatregel dan een mondkapjesplicht in publieke ruimten met hoge densiteit werkt tegen aërogene transmissie van SARS-CoV-2.

De nieuwste tendensdiscussie is een kwestie van bestuurlijke inrichting en democratische verantwoording
De actuele discussie over de vermeende inbreuk van een gemeentelijk mondkapjesbeleid op de fysieke integriteit en persoonlijke fundamentele vrijheid, heeft in wezen niets te maken met het lijdend voorwerp, PPE tegen aërogene transmissie van SARS-CoV-2. Wie het advies van de Raad van State inzake Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van COVID-19 voor de langere termijn (dossier 35526) nauwkeurig leest, ziet dat het om een kwestie van bestuurlijke inrichting en bevoegdheidsverdeling gaat.

De Wet tijdelijke maatregelen COVID-19 wordt in staatsrechtelijk opzicht positief beoordeeld door de Afdeling advisering van de Raad van State, omdat de wet de mogelijkheden van parlementaire controle vergroot. Ministeriële regelingen zullen naar het parlement worden gezonden. De Wet tijdelijke maatregelen COVID-19 vormt daarmee een aanvulling op de gebruikelijke informatieplicht van Ministers jegens het parlement (art. 68 Grondwet). Om de parlementaire controle verder te versterken, adviseert de Raad van State om periodiek een overzicht van maatregelen met een brede inhoudelijke motivering te verschaffen aan het parlement. Op lokaal niveau wordt de democratische controle versterkt: de gemeenteraden hebben de bevoegdheid om aanvullend APV's vast te stellen. De door de burgemeester ontleende verheffingen worden door de volksvertegenwoordiging gecontroleerd (Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4, p. 11-13). Evenwel leveren de voorgestelde Wet tijdelijke maatregelen COVID-19 en het overhevelen van de verordeningsbevoegdheid naar de voorzitter van de veiligheidsregio's, een bestuurlijk en democratisch tekort op.

1. De Wpg is wat betreft reikwijdte niet geschikt voor een vergaande afweging van belangen 
Het democratisch en bestuurlijk tekort schuilt in de eerste plaats in de keuze van de regering om de bevoegdheden van de Ministers te baseren op de Wet publieke gezondheid (Wpg). De Wet tijdelijke maatregelen COVID-19 zou moeten worden ingevoegd in de Wpg. Door deze constructie vallen de beleidsterreinen van alle Ministeries en bestuurslagen onder de Wpg. De Wpg is naar het oordeel van de Raad van State wat betreft reikwijdte niet geschikt voor de vergaande afweging van belangen betreffende de grondrechten en de volksgezondheid.

2. De beleidsoverstijgende rol van de Minister van VWS is niet gerechtvaardigd
In de tweede plaats is de bevoegdheidsverdeling tussen de ministers, met een centrale beleidsoverstijgende rol van de Minister van VWS niet gerechtvaardigd, vooral waar de beleidsterreinen buiten de portefeuille van VWS vallen en door het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken worden bestreken. In bestuurlijk opzicht acht de Raad van State het onvoldoende dat de vaststelling van ministeriële regelingen geschiedt door de Minister van VWS in overeenstemming met het "gevoelen" van de ministerraad. Om dit bestuurlijke tekort op te lossen, is in het wetsvoorstel opgenomen dat ministeriële regelingen door VWS, Binnenlandse Zaken en Justitie gezamenlijk worden vastgesteld, in overeenstemming met betrokken ministeries (Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4, p. 15-17).

3. De bevoegdheidsverdeling tussen de Minister van VWS en de burgemeesters wekt bestuurlijke verwarring
In de derde plaats wordt verwarring gewekt op bestuurlijk gebied door gemeentelijke verordeningen in stand te laten en op de onderwerpen die door gemeentelijke verordeningen worden bestreken, tegelijk een ministeriële regeling van toepassing te verklaren. De differentiatie in bestuurlijke handhaving brengt volgens het voorstel tot aanpassing van de Wpg mee dat de Minister van VWS bevoegd is om aan aanwezigen bij een bijeenkomst in een verenigingsgebouw een aanwijzing te geven die met een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang wordt gehandhaafd. De aanwijzing en handhaving komen toe aan de burgemeester als de bijeenkomst in de publieke ruimte wordt gehouden. In een spoedeisende situatie kunnen zowel de burgemeester als Minister een bevel geven en handhaven met een last. De Raad van State adviseert om de bestuursbevoegdheid beter te verdelen, door de bevoegdheid tot handhaving op besloten plaatsen toe te kennen aan de burgemeester (Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 4, p. 26).

4. De overheveling van de noodverordeningsbevoegdheid naar de voorzitter van de veiligheidsregio('s) zorgt voor een democratisch tekort 
Ten slotte zorgt de overnamebevoegdheid van de voorzitter van de veiligheidsregio voor een bestuurlijk en democratisch tekort. Bij het treffen van tijdelijke noodmaatregelen is de Wpg toegepast in samenhang met de Wet op de veiligheidsregio's (Wvg). De noodverordeningsbevoegdheid op grond van art. 176 Gemeentewet is overgeheveld naar de voorzitter van de veiligheidsregio's. De gemeenteraad wordt niet in noodverordeningsprocedure betrokken (Voorlichting over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen, document van de Raad van State, 25 mei 2020, W04.20.0139/I/Vo, p. 7). De noodverordeningsbevoegdheid is bestemd voor dringende situaties: grootschalige incidenten vragen om een directe regionale aanpak. De gemeenteraad heeft in deze constructie geen controlerende macht: de voorzitter van de veiligheidsregio verstrekt achteraf mondeling inlichtingen, maar de gemeenteraad kan geen consequenties verbinden aan afkeuring van het beleid (Voorlichting over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen, document van de Raad van State, 25 mei 2020, W04.20.0139/I/Vo, p. 20-21).

In de Wet tijdelijke maatregelen COVID-19 wordt de voorzitter van de veiligheidsregio als schakel tussen de burgemeester en Minister van VWS. De Raad van State ziet in de ministeriële regeling de geschikte juridische figuur om controle door de volksvertegenwoordiging mogelijk te maken. In het wetsvoorstel is een aanpassing opgenomen die regelt dat de voorzitter van de veiligheidsregio uitsluitend toepassing kan geven aan burgemeestersbevoegdheden, indien de Minister van VWS daartoe besluit.

Conclusie
Bij de beoordeling van de inperking van het recht op de persoonlijke levenssfeer (art. 10 Grondwet en art. 8 EVRM), waarvan de fysieke integriteit deel uitmaakt, moet de mate van beperking in acht worden genomen. Een geringe beperking, onder vermelding van de voorwaarden, plaats en tijd, is niet in strijd met art. 10 Grondwet. Het gaat erom dat het grondrecht niet illusoir wordt gemaakt en dat de beperking strikt noodzakelijk is, omdat het legitieme doel (beschermen volksgezondheid, art. 22 Grondwet, art. 12 IVESCR en art. 2 WHO) niet anderszins kan worden bereikt. De APV kan als basis dienen voor een tijdelijke maatregel, mits de APV wordt gebaseerd op een specifieke wettelijke bevoegdheidsgrondslag. De rechtsregel van de Hoge Raad houdt in, dat een grondrechtenbeperkende APV niet op een algemene taakomschrijving kan worden gebaseerd (Drugspand Venlo; ANPR).

De Wet tijdelijke maatregelen COVID-19 biedt, gelet op de voorlichting en het advies van de Raad van State aan de regering, een voldoende formele wettelijke basis waarin plaats is voor een zorgvuldige afweging van de materiële vereisten voor inperking van de grondrechten (noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit). Deze opties kunnen niet in praktijk worden gebracht door de 'stagnatie' van het wetgevingsproces. 

De essentie van het recent weer aangewakkerde mondkapjesdebat is de bestuurlijke inrichting en democratische verantwoording. Door de overheveling van de noodverordeningsbevoegdheid van de burgemeesters naar de voorzitter van de veiligheidsregio's, wordt de controlemogelijkheid vleugellam gemaakt. Regio's en gemeenten zien zich op dit moment bovendien voor een moeilijke opdracht geplaatst, omdat de regering in deze crisis vacant is. SARS-CoV-2-transmissies zorgen voor exponentiële groei van het aantal infectiegevallen, het aantal infecties kan binnen korte tijd explosief stijgen en voor clusters zorgen binnen gemeenschapsvormen. De ernst van SARS-CoV-2 is niet slechts af te meten aan de CFR of het reproductiegetal (R), maar ook aan de langetermijneffecten. De noodzaak om maatregelen te treffen is dringend en er kan niet worden gewacht tot de regeringsleden weer terugkeren uit de vakantieoorden. 
 
Maakt een mondkapjesplicht inbreuk op art. 10 Grondwet? (Nee; zie de vingerwijzingen van de Raad van State)